從道光四年漕運(yùn)危機(jī)看道光朝決策效率
2015/8/20 9:35:12 作者：呂兵 閱讀：6048 評論:條
道光四年高家堰決口之后，擺在皇帝和官員們面前的是這么一個嚴(yán)峻的局面：洪澤湖中用來敵黃濟(jì)運(yùn)的湖水幾乎全部泄空，高堰需要補(bǔ)筑，運(yùn)糧途徑必須重新選擇。一旦決策失誤，造成的損失會更大，并會遺患更深。其中最重要的當(dāng)然是盡快想辦法將漕糧運(yùn)京。就此，皇帝、欽差、督撫都參與其中。
最先被提出的是借黃濟(jì)運(yùn)
借黃濟(jì)運(yùn)是決策過程中提出的第一個解決漕糧運(yùn)輸?shù)姆桨浮６椟S濟(jì)運(yùn)的過程實(shí)際上就是督撫、皇帝互相推卸責(zé)任的過程。
對于借黃濟(jì)運(yùn)的危險(xiǎn)性，道光和地方的督撫們都有一定的認(rèn)識。自乾隆后期，黃河河床日益淤高，由清口泄出的淮河水沖擊力日趨微弱，乾隆五十六年，清水竟然涓滴不出，又值黃河盛漲，倒灌進(jìn)入運(yùn)河，直達(dá)淮揚(yáng)。糧船進(jìn)入淮河，全借黃水浮送，方能過淮渡黃�！敖椟S濟(jì)運(yùn)”自此始。嘉慶九年（1804年）后，黃高于清，借黃濟(jì)運(yùn)乃成常制。黃河水?dāng)y帶泥沙灌入運(yùn)河，導(dǎo)致運(yùn)河河床日漸淤高，旋挑旋淤，堤潰河決遂為常態(tài)。漕船航行極為艱難。此次高堰決堤之后，河勢更加難以控制。但是，就是在這樣的情況下，借黃濟(jì)運(yùn)的做法竟然被采用！盡管后來及時調(diào)整，但是運(yùn)河與洪澤湖都受到很大的破壞。
嘉慶十六年（1811年）曾經(jīng)試行過借黃濟(jì)運(yùn)，雖然使漕船順利渡河，但是多處堤壩決口失事，更何況當(dāng)時還有清水鋪底，而此時的黃河情況已經(jīng)大不如嘉慶時期。這種情況之下還要借黃濟(jì)運(yùn)，危險(xiǎn)性可想而知。除了淤墊運(yùn)河與洪澤湖，借黃濟(jì)運(yùn)還有一個嚴(yán)重弊端，就是在淮河下游的河道中造成淤塞，最嚴(yán)重的是墊高入海口。入�？趬|高的直接影響就是，上游的淮河水得不到宣泄和疏通就會四處滿溢，泛濫成災(zāi)。從道光和督撫的奏折往來來看，這一點(diǎn)他們是很清楚的。
那么，究竟這種明顯錯誤的做法是如何得到皇帝和臣僚們的認(rèn)可并付諸實(shí)施的呢？決策過程暴露了清朝決策制度的種種弊端。而這種弊端的深層次原因更能說明清朝在面對突發(fā)的危機(jī)時，采取應(yīng)對措施是何等的遲緩及漏洞百出。
一、欲罷不能：借黃濟(jì)運(yùn)
道光四年十二月初九，孫玉庭試探性地建議來年的漕糧用借黃濟(jì)運(yùn)之法，道光當(dāng)即認(rèn)為借黃濟(jì)運(yùn)之說“實(shí)非善策”，仍寄希望于來年利用洪澤湖內(nèi)蓄清敵黃以濟(jì)漕運(yùn)，但這樣做的前提必須是高堰各壩在盡可能短的時間內(nèi)修筑完畢，并在十二月到第二年的二三月之間洪澤湖一帶有足夠的雨水或河水使湖水水位達(dá)到二丈左右，這個辦法顯然把漕糧的命運(yùn)交給了上天，而洪湖本來剩下的水已經(jīng)很少，十二月進(jìn)入冬季枯水期，蓄清敵黃的設(shè)想更是渺茫。
對借黃濟(jì)運(yùn)的做法，朝廷官員也猶豫不決，一些官員提出了反對意見。道光四年十二月十五日，侍講學(xué)士潘錫恩陳奏借黃濟(jì)運(yùn)之弊。實(shí)際上，南河總督張文浩和兩江總督孫玉庭在道光四年秋天開御黃壩蓄清，雖然讓漕船全數(shù)渡黃成功，但是洪湖北半邊全被黃河泥沙墊高，由此而導(dǎo)致南岸高家堰承重過高是引起堰垮塌的重要原因。如果再開御黃壩，高堰大壩即使堵筑完畢也未必能夠再次承重，并且有湖底更加墊高的危險(xiǎn)。這一點(diǎn)道光也很清楚，所以，他令勘查江南河事的文孚等人“悉心妥議，計(jì)及萬全，不可將就了事，至滋后患”。
魏元煜也小心謹(jǐn)慎地遞上了奏折，建議借黃濟(jì)運(yùn)，但是他只是做了一番理論上的論證，“現(xiàn)經(jīng)估計(jì)興挑，如果一律寬深。趁黃水不甚渾濁只是，竭力趲挽，尚不至十分掣肘”，可見其全然沒有把握。
這是一份很含混模糊的奏折，道光帝當(dāng)然也不會明確表示贊同，他也使用了一個逃避責(zé)任的辦法，在諭旨中他這樣含糊地說：“（魏元煜）意在權(quán)宜辦理，朕亦不為遙制�！笔紫葘⒇�(zé)任推到魏元煜頭上，同時，他也考慮到了借黃濟(jì)運(yùn)的弊端實(shí)在不容忽視，所以接著表示：“但河漕全局關(guān)系重大，若只顧目前之計(jì)，將來運(yùn)河受病愈深，挑浚愈難，誰執(zhí)其咎”。于是再令文孚“悉心察看，通盤計(jì)劃，籌及萬全”。
皇帝很明顯對淮安地方運(yùn)河、黃河的情形了解不確切。作為皇帝，他的責(zé)任在于督責(zé)地方大員們，問題最終還得由他們來解決。代替皇帝在兩江起作用的，是欽差軍機(jī)大臣文孚和大學(xué)士汪廷珍等人。
文孚，乾隆四十六年由監(jiān)生考取內(nèi)閣中書，歷任軍機(jī)章京，員外郎，侍讀學(xué)士，鴻臚寺卿，通政司副使以及內(nèi)閣學(xué)士等京職，又出為西寧辦事大臣，馬蘭鎮(zhèn)總兵，并遷禮部、工部、兵部、戶部尚書，軍機(jī)處行走多年，在鎮(zhèn)壓白蓮教起義中辦理過軍需，審理過若干京城、地方案件，并曾于嘉慶二十四年正月、二十五年十二月兩次負(fù)責(zé)督修南河工程。辦事經(jīng)驗(yàn)頗為豐富。
道光雖然在新任南河總督嚴(yán)烺的接任報(bào)聞?wù)凵咸嵝阉耙S濟(jì)運(yùn)之說不可輕率，必要斟酌萬全方好”。但實(shí)際上文孚的報(bào)告一來，他就改變了主意。
道光五年正月十三，文孚遞交了他的報(bào)告，斗膽正式陳奏借黃濟(jì)運(yùn)之法的正是此人。他的奏折很長，但是歸納起來就是在黃河兩岸添建減水壩防止漫決，加筑各壩，并在各要工上拋?zhàn)o(hù)碎石加固堤壩。但是對運(yùn)河受淤問題沒有提出合理的解決方案。并且，他估算的工價(jià)高達(dá)三百萬兩白銀。
漕運(yùn)在即，道光迫不及待地答應(yīng)了這項(xiàng)提案，并且立即考慮如何給他們籌集款項(xiàng)。實(shí)際上，把兩江藩庫和附近揚(yáng)州關(guān)、龍江關(guān)、滸墅關(guān)、蕪湖關(guān)和鳳陽關(guān)的存銀加起來也只有六十一萬兩，道光還準(zhǔn)備從山東藩庫和中央戶部撥銀二十萬兩，湊夠八十萬兩。
但話說回來，道光最希望的還是能夠像決口事故發(fā)生之前那樣，蓄清敵黃以濟(jì)漕運(yùn)。這種想法貫穿了整個漕運(yùn)危機(jī)的解決過程。同時，高堰的鞏固與否直接關(guān)系到借黃能否順利進(jìn)行。所以，在令文孚設(shè)法借黃濟(jì)運(yùn)的同時，他令魏元煜趕緊補(bǔ)筑高家堰。魏元煜表現(xiàn)積極，向皇帝保證在五年正月內(nèi)完成高堰的修補(bǔ)工作。借黃濟(jì)運(yùn)已成定局。
實(shí)際上，魏元煜對借黃濟(jì)運(yùn)并沒有多少把握，于是在五年正月底他請求皇帝允許他把四百六十只湖南新造官船截留在兩江以備駁運(yùn)米石之用。
道光也對借黃濟(jì)運(yùn)的做法心存不安。他知道，文孚的提出的方案最多只能保證洪水不會像嘉慶朝那樣沖決大堤，但是黃水入河必定會造成河底淤高，對于本來就不太暢通的運(yùn)河來說，情況將會更加糟糕。淤高一分意味著浮運(yùn)能力降低一分，筑壩費(fèi)用相應(yīng)增高一分。而將來的挑挖費(fèi)用更是難以計(jì)算。所以他在諭旨中一再強(qiáng)調(diào)借黃濟(jì)運(yùn)“日久遺患滋深，終非善策”，于是他想到了海運(yùn)。
二、欲說還休：海運(yùn)之議
清朝建立以來曾經(jīng)多次議行海運(yùn)，早在康熙十年就有人以賑濟(jì)為由請行海運(yùn)，后來又因運(yùn)河阻滯、運(yùn)河糜費(fèi)多次有人請行海運(yùn)。尤其是嘉慶年間，黃河屢次潰決，運(yùn)道淤阻嚴(yán)重，在嘉慶八年、十五年、十六年分別有人奏請雇商船海運(yùn)。這些建議都被皇帝或者督撫以費(fèi)用過高、商船設(shè)備簡陋、安全性小等理由否決了。此次運(yùn)河阻滯，道光在情急之下又想到了用這種方法。
在道光朝，第一個提出海運(yùn)的實(shí)際上是道光本人。五年（1825年）二月初五，他頒布了一道上諭，令魏元煜、嚴(yán)檢、張師成、黃鳴杰等督撫大臣，各就所屬地區(qū)情形討論來年的漕糧海運(yùn)問題：
“從前海運(yùn)之說，歷據(jù)臣工條議，有謂可以試行者，亦有謂斷不可行者，迄無定見。果系河流順軌，漕船茲克常由內(nèi)河行走，如必欲舍河運(yùn)之成規(guī)，輕冒洪波之巨險(xiǎn)，一切更張舊制，固勢所不能，然漕糧謂天庾正供，所關(guān)非細(xì)，設(shè)將來運(yùn)道竟至淤滯，各幫船因而遲誤。該督撫等任地方，豈有束手無策，不為設(shè)法運(yùn)京之理？自應(yīng)未雨綢繆，另籌妥辦……朕思江蘇之蘇松常鎮(zhèn)、浙江之杭嘉湖等府屬，濱臨大海，商船裝載貨物，駛至北洋，在山東直隸奉天各口岸卸運(yùn)售賣，一歲中乘風(fēng)開放，每每往來數(shù)次，似海道尚非必不可行。朕意若疆各該府屬應(yīng)納漕米，照常征兌，改雇大號沙船，分起裝運(yùn)，嚴(yán)飭舵水人等。惟事系創(chuàng)始，辦理不易，然不可畏難坐視，漠不相關(guān)……各就所屬地方情形，廣諮博采，通盤籌劃，悉心計(jì)議，勿存成見務(wù)將如何津貼沙船旗丁，不致苦累，雇傭船只有無騷擾閭閻……一一熟籌，據(jù)實(shí)具奏，候朕裁酌施行至江廣幫傳應(yīng)缶同江浙漕糧一體轉(zhuǎn)運(yùn)�？�，俟江浙等幫海運(yùn)著有成效，再行歸并籌辦，亦著一并議奏�！�
看這份上諭，人們會覺得道光頗有振作之心。平心而論，道光的這個方案是很實(shí)際可行的。雖顯保守，卻有周全謹(jǐn)慎的特點(diǎn)。但是，這份上諭的隱含了一個致命的決策，就是關(guān)于本年借黃濟(jì)運(yùn)的事已經(jīng)完全議定，此時商議海運(yùn)已經(jīng)是為了下一年運(yùn)糧作準(zhǔn)備，而本年只能依權(quán)宜之計(jì)借黃濟(jì)運(yùn)了。雖然道光對他們寄予厚望，但是從督撫們的表現(xiàn)來看，他們把這看作是給他們出難題。
實(shí)際上，道光帝自始至終沒有認(rèn)為漕運(yùn)需要大規(guī)模改革，從高堰決口以后，他的辦事方針主要是圍繞如何將保證京師乃至整個國家穩(wěn)定的漕糧運(yùn)到京通的倉庫，海運(yùn)只是權(quán)宜之計(jì)。從諭旨中誰都能夠看出道光對海運(yùn)不是特別的鐘愛，運(yùn)河明年說不定就會疏通，督撫們會覺得沒有必要去冒險(xiǎn)建議在自己的省內(nèi)試行海運(yùn)。在后來的諭旨中，道光還透露出另一個用意，即本年借黃濟(jì)運(yùn)一旦受阻，可以設(shè)法改由海運(yùn)�？梢�，他的諭旨充滿了未知數(shù)，這讓督撫們對參與決策望而卻步。魏元煜等人一開始就表示海運(yùn)“諸多滯礙，以盤壩接運(yùn)較之海運(yùn)為穩(wěn)妥”，極力避免冒險(xiǎn)試行海運(yùn)。
討論海運(yùn)的同時，借黃濟(jì)運(yùn)仍照原計(jì)劃進(jìn)行著
五年正月，文孚奉召回京，運(yùn)漕的事務(wù)就完全落到孫玉庭等人的身上，連同責(zé)任一起。
孫玉庭對借黃濟(jì)運(yùn)之法能否成功將漕糧全數(shù)挽運(yùn)過河沒有十足把握，甚至可以說全無把握。面對不可推卸的漕運(yùn)使命，他只能表示“分頭督辦，竭力催趲”[17]。但是道光帝對孫玉庭極不耐煩，他又在諭旨中嚴(yán)厲斥責(zé)孫玉庭沒有報(bào)告詳細(xì)的設(shè)想和規(guī)劃，如重運(yùn)和將來的回空是否果真不會淤阻，怎樣安排各幫船最短的時間內(nèi)全數(shù)渡過黃河等等。在道光看來，孫玉庭只是“以虛言搪塞”“無一結(jié)實(shí)把握之語”。惱怒之下，強(qiáng)令孫玉庭“將江廣各重運(yùn)船只嚴(yán)飭銜尾遄行”“將來回空不準(zhǔn)又一船滯留河北”，否則惟孫玉庭等是問。
在盡可能短的時間內(nèi)渡過黃河可以盡可能縮短開放御黃壩的時間，這樣就可以盡可能減少黃河淤泥對運(yùn)河的墊高。但是，這在當(dāng)時的通訊條件和運(yùn)輸手段來看，連舸銜尾而渡只能是一種設(shè)想并不是孫玉庭“激發(fā)天良”就能夠做得到的。
二月初九，御黃壩被開啟，借黃濟(jì)運(yùn)正式啟動。
不久，孫玉庭就已經(jīng)看到了勢頭不對。二月中下旬，他向道光表示“借黃濟(jì)運(yùn)流弊孔多，向后情形尚難預(yù)定” 。而道光認(rèn)為，這是孫玉庭在給自己尋找退路。但他的這種態(tài)度更堅(jiān)定了他向?qū)O玉庭下死命令的決心。
孫玉庭的擔(dān)心果然實(shí)現(xiàn)了。至三月底，僅有占總數(shù)三分之一的幫船渡過黃河，里河運(yùn)口一帶已經(jīng)形成了嚴(yán)重的淤墊，“漕船間斷阻滯”。道光對此十分不滿，再次諭責(zé)孫玉庭，“如有貽誤，孫玉庭等自問當(dāng)?shù)煤尉�？懔之，慎之�?
孫玉庭也知道運(yùn)河形勢不妙，因?yàn)椤昂涌谝粠找娪賶|”，此時夏至將臨，雨水會驟然增多，黃河一漲水，沿岸地區(qū)就可能會遭受洪災(zāi)。于是，四月初孫玉庭建議停止借黃濟(jì)運(yùn)，實(shí)行盤壩接運(yùn)。
才不到兩個月，漕運(yùn)的最主要負(fù)責(zé)人孫玉庭準(zhǔn)備放棄借黃濟(jì)運(yùn)之法，這從一個側(cè)面說明了借黃濟(jì)運(yùn)根本是一個錯誤的做法。但是，誰來為這個錯誤的決定負(fù)責(zé)呢？道光沒有追究任何人，因?yàn)樗庇谝@些人把糧食安全送到通州糧倉。而運(yùn)河的淤滯卻在這段時間內(nèi)極大惡化了。
漕運(yùn)總督嚴(yán)檢等人正在河南山東等地籌集駁船以備渡過黃河的漕船順利到達(dá)通州。此時過黃之船僅有一千七百余只，不及總數(shù)的三分之一。大批糧船如何渡黃河，將來過河的船回空時如何渡河，這些都沒有得到解決。
再回到海運(yùn)的討論上來：魏元煜恰在此時奏上了他對海運(yùn)的反對意見。這份令道光失望的奏折意味著繼借黃濟(jì)運(yùn)之法失敗后，運(yùn)糧的方法只剩下盤壩接運(yùn)。但是戶部尚書英和在此時上了一份重要的奏折，就是赫赫有名的《通籌漕河全局折》，其核心觀點(diǎn)是“暫雇海運(yùn)，以分滯漕，酌折額白，以資治河”，實(shí)際上即使把一部分漕糧折銀征收用來治河，一部分雇商船從海上運(yùn)至通州。折漕的建議后來被各省的督撫否決了，認(rèn)為此法病民。海運(yùn)的建議卻被道光大為贊賞，屢屢提及。
英和，乾隆五十八年進(jìn)士，歷任內(nèi)閣學(xué)士，禮部侍郎，內(nèi)務(wù)府大臣，翰林院掌院學(xué)士，嘉慶七年直南書房，嘉慶九年入為軍機(jī)大臣，以忤帝意罷直，歷任理藩院、工部侍郎。查辦過地方鹽務(wù)，平定林清起義。反對開捐例。宣宗即位，復(fù)為軍機(jī)大臣，調(diào)戶部，多有獻(xiàn)替，但屢因奏言忤帝意而遭罷斥。
任戶部尚書期間，英和對天儲庫藏十分關(guān)心。漕運(yùn)危機(jī)出現(xiàn)后，英和在短短兩個月的時間內(nèi)就做出了詳盡的治河運(yùn)漕方案，對一個身在京城的高級官員來說，實(shí)屬不易。督撫疆臣對漕運(yùn)漠然置之隨波逐流，英和卻兩次上奏請行解決危機(jī)之法。
但是，包括英和在內(nèi)，從皇帝到督撫都有一個共同的意識：海運(yùn)是下一年的事，暫時可以不管。而實(shí)際上，本年的運(yùn)糧狀況才真正令人擔(dān)憂。孫玉庭雖然建議盤壩接運(yùn)，但是他知道那樣做時間和金錢消耗巨大，所以，他和嚴(yán)檢又建議在夏至來臨之前，只要黃河沒有漲水，就不急于堵閉御黃壩，繼續(xù)借黃濟(jì)運(yùn)：“現(xiàn)距夏至之期不遠(yuǎn)，未渡之幫尚多，惟有竭力督催趲挽，即使時逾夏至而黃水未漲，御黃壩可以緩堵”。道光則認(rèn)為這完全是冒險(xiǎn)之舉，所以孫玉庭剛剛提議，他就立即表示反對，并對孫玉庭下達(dá)了停止借黃濟(jì)運(yùn)，開始盤壩接運(yùn)的命令，并東挪西湊地?fù)芙o帑銀102萬兩。
孫玉庭可以放心了，此前他并沒有對盤壩接運(yùn)的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行論證，可以看出本來他就對盤壩接運(yùn)沒有什么信心。四月初他只是要求截留江廣的船廠為直隸建造的官方駁船，在河南省雇傭民船500只，并調(diào)用山東沿運(yùn)河兩岸的駁船。而現(xiàn)在，他開始正式請撥盤運(yùn)經(jīng)費(fèi)。
根據(jù)孫玉庭等人的計(jì)算，每運(yùn)米一萬石，需銀六千兩，二十萬石漕米共需銀一百二十萬兩，盤運(yùn)費(fèi)用驚人，比原先道光所給的102萬兩還要高出18萬兩，完全出乎道光意料之外。因?yàn)榈拦庖詾樗犊畵芙o的102萬兩可能還會有剩余。原先滿口贊成盤運(yùn)的道光覺得有些不對。此前，對于孫玉庭、魏元煜等人請撥的治河、運(yùn)漕銀兩，他一直予以滿口答應(yīng)并想方設(shè)法湊足。但是，此次請帑數(shù)額之大讓他不得不發(fā)生警覺，他預(yù)感到本年漕運(yùn)，包括修壩、借黃、盤運(yùn)這樣一連串耗時費(fèi)銀的工程很可能是一個“無底之隙壑”，尚且不說盤壩接運(yùn)能否一定將剩余漕船全數(shù)渡黃，盤壩的費(fèi)用是不是會隨著運(yùn)河形勢的進(jìn)一步惡化更加攀升呢？雖然對撥款有了顧慮，但此時的道光已經(jīng)無路可退，既然先前那么堅(jiān)決地要求孫玉庭盤壩，就那樣辦好了。他唯一能做的，就是再次告誡孫玉庭“激發(fā)天良”“及早籌畫”，并警告他不要再“動輒請帑”。
盤壩接運(yùn)的計(jì)劃于是通過
三、孫玉庭未完成的使命：盤壩接運(yùn)
五月十二日，孫玉庭將御黃壩堵閉，開始放湖水入運(yùn)河并對部分淤阻嚴(yán)重的河段進(jìn)行挑挖。準(zhǔn)備盤壩接運(yùn)。
在盤壩接運(yùn)的同時，道光再次令督撫們籌議海運(yùn)。道光一再強(qiáng)調(diào)海運(yùn)、折漕治河都是權(quán)宜之計(jì)，但他又始終贊賞這是“良法美意”。這種態(tài)度讓督撫們遲遲下不了支持海運(yùn)的決心。
半個月以后，道光突然已然對孫玉庭等人的遲誤感到厭倦了。他命令正在忙于盤壩的孫玉庭和漕運(yùn)總督嚴(yán)檢來京。并調(diào)山東巡撫琦善為兩江總督，魏元煜為漕運(yùn)總督。漕糧盤運(yùn)的工作由他們二人接替。六天以后（道光五年五月甲寅），內(nèi)閣發(fā)布了道光帝的諭旨，諭旨中飽含著道光滿腔的怨憤，對深受自己隆恩并一再被寬免的孫玉庭他表現(xiàn)出前所未有的絕望。痛斥孫玉庭自始至終對漕船渡河“全無把握”，并且屢屢“塞責(zé)空談”，歷數(shù)其的種種罪過，張文浩事件也被再次提起。最后認(rèn)定孫玉庭只是一個面對困難時“束手無策”，只會“虛糜帑項(xiàng)”“病國病民，辜恩溺職”的無能之輩，情節(jié)比張文浩還要嚴(yán)重，他下令將孫玉庭交吏部嚴(yán)加議處。同時以在兩江辦理漕運(yùn)久無進(jìn)展而將魏元煜、嚴(yán)檢、嚴(yán)烺一并交部議處。
一位是革職留任的兩江總督，一位現(xiàn)任的兩江總督，一位漕運(yùn)總督，一位南河總督，在這風(fēng)平浪靜的時候，竟然有四名總督同時被皇帝交部議處。這固然表現(xiàn)出了皇帝對此一幫大臣的不滿，但是，這一切看似突然，卻有其必然性。
先看一下部議的結(jié)果：六月初二，吏部的議處經(jīng)過例行的皇帝加恩，嚴(yán)檢降至三品勒令休致；孫玉庭革職，加恩給編修銜休致。魏、嚴(yán)二人分別降級留任。九天以后（五年六月十一日），孫玉庭由給編修銜休致改為立即革職，嚴(yán)檢降為五品銜休致。
道光五年六月十七日，孫玉庭等人得到更加嚴(yán)歷的懲處：“魏元煜著降三品頂戴，暫留漕督之任，以觀后效，孫玉庭、嚴(yán)烺、顏檢俱著不準(zhǔn)回籍，交琦善督令將運(yùn)河淤墊之處一律挑挖深通，所需挑費(fèi)著落孫玉庭魏元煜顏檢分賠……一面將孫玉庭、顏檢傳旨拿問”。
這場政治大地震的直接原因很簡單，就是孫玉庭在建議盤壩接運(yùn)后不久，又突然上奏說因?yàn)楸P壩所需的水量不足，重運(yùn)難以挽行。經(jīng)過半個月僅運(yùn)米八九萬石，并且過河的僅僅是原先就停泊在淮安以北的各幫船只。不僅如此，他還表示盤壩不僅“經(jīng)費(fèi)不敷”，還恐怕會“稽遲時日”。所以，剛剛建議盤壩接運(yùn)不久的他又請求道光照往年成例，暫截留漕糧存儲于淮揚(yáng)所屬州縣，或者等下年糧船經(jīng)過時搭運(yùn)，或者借給回空幫船食米及量為平糶。這等于在推卸皇帝交給的任務(wù)。并且原先無論是作為借黃濟(jì)運(yùn)的執(zhí)行者，還是作為盤壩接運(yùn)的建議者兼執(zhí)行者，孫玉庭都沒有完成他的使命，孫玉庭是該受到懲罰。但是，問題并不止出在孫玉庭身上。
讓我們再回顧一下高堰漫決之后運(yùn)糧方式的確定過程，實(shí)際上，孫玉庭等人是漕運(yùn)方式?jīng)Q策模糊化的犧牲品。
高堰決口，洪澤湖水位劇降之后，是誰首倡借黃濟(jì)運(yùn)的呢？實(shí)際上誰也沒有明確表示要借黃濟(jì)運(yùn)。魏元煜是最早提出借黃濟(jì)運(yùn)的，但是他在奏折中只是說“誠屬不得已之權(quán)宜”，而道光本人呢？他早把決定權(quán)交給了欽差軍機(jī)大臣文孚，文孚只用了一個多月的時間就定下了借黃濟(jì)運(yùn)的細(xì)節(jié)和規(guī)章，連同給張文浩等人定罪等任務(wù)一并完成，然后回京。于是，五年初，建議者魏元煜督修高堰等處大堤，文孚回京，借黃濟(jì)運(yùn)的重?fù)?dān)就交給了孫玉庭和嚴(yán)檢，責(zé)任也隨之堆積到這兩個人身上。參與決議的人應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任就無人過問了，決策的可行性也被大家忽視。其實(shí)，地處黃、淮、運(yùn)三河的交匯點(diǎn)的洪澤湖地區(qū)，本身就是水勢多變，后來河道堵塞到底應(yīng)該歸罪于孫、嚴(yán)二人辦事不力還是決策本身就是錯誤的呢？道光埋怨孫玉庭“走一步，算一步”，但真正走一步算一步的人又豈止孫玉庭一人。
四：定議
時間已經(jīng)到了五月，往年這個時候，連湖南、浙江這些地方的漕船都已經(jīng)到了通州。而現(xiàn)在，滯留淮安以南的漕糧還有一百多萬石。
六月初，道光正式任命琦善為兩江總督，改魏元煜為漕運(yùn)總督，負(fù)責(zé)盤運(yùn)漕糧過河，納爾經(jīng)額負(fù)責(zé)督催已過黃河的糧船趕緊到通州。同月，改任穆彰阿為漕運(yùn)總督，與琦善全力辦理盤運(yùn)事務(wù)。道光已經(jīng)沒有辦法對原先的督運(yùn)人員產(chǎn)生信任，琦善和穆彰阿是他最后的希望。
對于來年的漕糧，道光的想法很簡單，再過幾個月，到了明年春天，洪澤湖水應(yīng)該可以蓄至一丈開外，那個時候就可以用蓄清敵黃的老辦法了。不過現(xiàn)在，他仍然沒有什么信心，一個多月以前英和上奏的《通籌漕河全局折》對他仍然很有吸引力。折漕治河似乎可以不考慮，不僅督撫們反對，而且改革難度過大，還弊端重重。即使只當(dāng)權(quán)宜之計(jì)，也被眾人視為擾民之舉。這一點(diǎn)所有人的意見都一致，包括琦善、陶澍、賀長齡也表示“民力未必裕如，更恐不肖官吏增價(jià)病民”。改行海運(yùn)的做法，既然可解燃眉之急，倒不妨一試。但是，督撫們對此事卻并不熱心。
魏元煜的表現(xiàn)最令道光失望。從一開始他就極力逃避試行海運(yùn)，在接到籌議海運(yùn)的諭旨后，他沒有對海運(yùn)之法作任何評價(jià)，只是說：“如蒙宸斷施行，再督飭司道詳晰妥議”。道光當(dāng)然對他的表現(xiàn)不滿，指出他“意存推諉”。但是，如果聯(lián)想到孫玉庭的命運(yùn)我們就不難理解魏元煜推諉的原因了。在新的運(yùn)糧方式?jīng)]有決定之前，魏元煜的處境并不比當(dāng)初接受借黃濟(jì)運(yùn)任務(wù)的孫玉庭要好，甚至比孫玉庭還要危險(xiǎn)。贊同海運(yùn)之意，就意味著將來會從江蘇省試行，因?yàn)檠睾５貐^(qū)最有條件試行海運(yùn)的省份就是江蘇，魏元煜不僅僅要承擔(dān)決策的責(zé)任，還要冒波濤之險(xiǎn)創(chuàng)行海運(yùn)。萬一有失，他的命運(yùn)至少不會比孫玉庭好到哪里去，孫玉庭還有多年的功勞可以抵消他的罪過，他卻沒有。
各省的督撫們都否決了來年的海運(yùn)計(jì)劃。浙江巡撫程含章明確否定了本省海運(yùn)的可能性，他的理由是在浙江的兩個入海口中，乍浦有石塘阻隔，近海又有“鐵板沙涂”，不能停泊；寧波府的船雖然可以入海，但是與漕州縣又有“兩江三壩”之隔，盤運(yùn)過江耗資巨大。實(shí)際上，琦善等人考慮過能否將各省漕糧全部從上海由海船運(yùn)至京通倉庫。但是最終還是否定了，原因就是“上海一處沙船為數(shù)無多”倘若各省漕糧都從上海開運(yùn)，“愈形短少，必致連江省議運(yùn)之米壅滯難行”，所以他建議除江蘇籌議海運(yùn)之外，浙江、安徽、江西、湖南、湖北等省的運(yùn)糧方式均由這些省份的督撫來籌劃，而本年回空的幫船，他認(rèn)為“勢不能不借黃浮送”。
只有一個人明確表示贊成海運(yùn)的，他就是江蘇巡撫陶澍，他反對漕糧折銀和停運(yùn)治河，主張來年“河海并運(yùn)”，并提出挑挖運(yùn)河以及勘查上海狀況的初步意見。
局面終于打開。接下來的運(yùn)漕之議正是按照這個思路進(jìn)行的，七月初三，湖廣總督李鴻賓提出一種雙重保險(xiǎn)的辦法，即把首先到達(dá)京通的兩進(jìn)幫船約二三十幫（可運(yùn)米七八萬石）停放在黃河以北，這樣做有兩個好處，既可將本年滯留黃河以南的漕米盤運(yùn)至京城，又可在來年海運(yùn)不敷時分擔(dān)部分海運(yùn)任務(wù)。
雖然諭令各督撫“勿存成見，籌出萬全”，道光還是一再強(qiáng)調(diào)他的“蓄清敵黃，漸復(fù)舊規(guī)”�？梢娝麖囊婚_始就沒有將注意力從蓄清敵黃的恢復(fù)上離開過。
七月二十三，道光終于作出了決定：“朕思海運(yùn)之外惟盤壩接運(yùn)既可使漕糧悉數(shù)抵通，而御黃壩不開亦可免湖河受病，黃水不倒灌入運(yùn)，即可并力東趨，以收刷沙之益……專刷運(yùn)河之淤以濟(jì)漕行……至道光七年可復(fù)舊制”�？梢�，來年蓄清敵黃不可行，借黃濟(jì)運(yùn)也不可能，剩下的只有一個辦法：盤壩接運(yùn)。江蘇省漕糧一百五十萬石由海運(yùn)至京。道光六年整年不開御黃壩，全力修整運(yùn)河與黃河，以期道光七年仍復(fù)蓄清敵黃之制。
至此，關(guān)于本年漕糧與來年的運(yùn)輸方式基本確定，剩下的就是執(zhí)行的細(xì)節(jié)了。本文在此不予贅述。
五、決策失誤及原因分析
在整個議事過程（八個月）中，皇帝除了表現(xiàn)出與生俱來的急躁和魯莽，對解決此事幾乎是束手無策。他總是企圖把所有問題交給地方督撫解決。地方督撫對決策權(quán)的規(guī)避，以及皇帝諭旨中重復(fù)出現(xiàn)的“籌及萬全”“激發(fā)天良”等語反應(yīng)了皇帝和督撫們怎樣的狀態(tài)呢？道光對漕糧的渴望壓倒一切，在他的概念中，只有這一點(diǎn)最重要，他太過重視這一點(diǎn)而忽視了其他的相關(guān)因素。其實(shí)，與漕糧相關(guān)的運(yùn)河、黃河、淮河以及運(yùn)輸方式的河運(yùn)、海運(yùn)之爭。這一切都是應(yīng)該通盤籌劃的問題。而這些問題幾乎沒有被綜合考慮過。高堰出現(xiàn)決口以后，道光將重點(diǎn)放在了懲治河員和修補(bǔ)堤壩上，征詢來年漕運(yùn)方式的諭旨和奏折成為一種擺設(shè)，在道光與新總督、漕運(yùn)總督的互不言明中大家輕而易舉地滑向了借黃濟(jì)運(yùn)的深淵，事先并沒有對借黃濟(jì)運(yùn)的利弊作出慎重、全面的分析和預(yù)測。決策人員的流動性和決策的隨機(jī)性造成了大部分責(zé)任落到了革職留任的原總督孫玉庭身上。而孫玉庭接到任務(wù)后的表現(xiàn)并不只是辦事不力，借黃濟(jì)運(yùn)本身固有的弊端和難以操縱的特點(diǎn)是后來運(yùn)河淤阻黃河轉(zhuǎn)病的重要原因。
孫玉庭的運(yùn)糧過程歷時半年，這半年他很難說在一條正確的道路上努力，已經(jīng)沒有人去追究文孚了，魏元煜的責(zé)任也因?yàn)樗碌絻山兴鶞p輕，孫玉庭成為無法逃避的責(zé)任人。但是，他不是完全無辜的，沒有證據(jù)證明孫玉庭是借黃濟(jì)運(yùn)的倡導(dǎo)者，但同時他也沒有表示任何異議，而是執(zhí)行了這項(xiàng)決議。借黃濟(jì)運(yùn)實(shí)行不下去的時候，他竟然又在建議盤壩接運(yùn)后不久提出將耽擱在半路的漕糧就地存儲，等來年的漕船前來搭運(yùn)，這顯然是想逃避接下來的運(yùn)糧工作（因?yàn)辄S河與運(yùn)河都難以通行，漕船的前途未卜，可能沒完沒了）。道光一直對孫玉庭寄予厚望，他這一逃跑行為當(dāng)然讓道光惱火不已。面對一場漕運(yùn)危機(jī)，清政府從中央到地方，竟然呈現(xiàn)出這樣一幅令人沮喪的畫面。
查看道光朝的奏折，會發(fā)現(xiàn)這些奏折上的朱批多半只有三個字：“知道了”，而隨后就會發(fā)下內(nèi)容充實(shí)的諭旨，這些諭旨由軍機(jī)大臣撰寫寄發(fā)，里面將奏折內(nèi)容和他本人的意見寫上去。從關(guān)于此次漕運(yùn)危機(jī)的諭旨中看，有一點(diǎn)很令人驚訝，就是道光在籌議海運(yùn)之前，幾乎沒有對文孚、孫玉庭、魏元煜中的任何一人的建議提出過大的異議。更不要說斷然反對了。他常常在諭旨中表示讓他們“權(quán)宜辦理”，“朕不為遙制”。他沒有提出建設(shè)性的意見，也沒有表示過實(shí)在的疑問。對一個最高決策者來說，他在決策過程中的權(quán)力到底體現(xiàn)在何處呢？道光帝為什么沒有駕馭整個局面，反而在整個過程中被不斷惡化的形勢和明哲保身的督撫們牽著鼻子走呢？他可以惱火地將他們降職、革職，但是他沒有能夠解決問題。
其中的原因涉及皇帝本人、中央決策機(jī)構(gòu)、地方官員以及漕、河本身的復(fù)雜性
第一，對問題的界定從一開始就把運(yùn)漕單獨(dú)提出來，從而取得了凌駕于其他問題之上的地位。相關(guān)的問題被忽視了。實(shí)際上，自從靳輔在康熙年間對黃河進(jìn)行過大規(guī)模治理以后，無論在乾隆朝還是在嘉慶朝對黃河的治理都是飲鴆止渴的辦法，即一味加固堤壩，挑挖上游淤墊，而不注意疏通入海口。道光朝的高堰決口不是一個偶然事故。著名的河漕專家包世臣早在嘉慶二十四年就預(yù)言高堰十年后必定失事，隱患早已存在。事故出現(xiàn)之后，恢復(fù)整個水運(yùn)是個浩大而系統(tǒng)的工程，懲治官員、治河、運(yùn)糧、調(diào)動官員這些事情都攪在了一起。對所有問題的解決都是同步進(jìn)行的。效率似乎出奇的高，但是誰也沒有注意到英和奏折的合理性，停運(yùn)治河，至少停止使用運(yùn)河來運(yùn)輸漕糧，這是合理解決黃運(yùn)問題的重要原則。道光則幾乎完全不考慮這一點(diǎn)，他沒有把決策和執(zhí)行分開，這導(dǎo)致了決策的遲緩與決策的屢屢失誤。
第二，道光朝的中央決策機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏人才、缺乏活力。
康雍乾三朝沒有形成一套固定的決策機(jī)制。在道光以前，朝廷的決策有很大的偶然性。有時他發(fā)生在督撫的奏折與皇帝的朱批之中，有時形成于九卿科道會議之中，有時在南書房里，有時又在深夜的養(yǎng)心殿。
乾嘉以后，重大機(jī)務(wù)多是在軍機(jī)大臣與皇帝的協(xié)議中決定下來的。從漕運(yùn)危機(jī)的解決過程來看，多數(shù)相關(guān)的諭旨是由軍機(jī)處發(fā)出的，皇帝只在奏折上寫上“知道了”或“另有旨”。軍機(jī)處在漕運(yùn)危機(jī)的解決中應(yīng)該扮演著重要角色。那么，軍機(jī)處當(dāng)時的狀況到底如何呢？
從嘉慶二十五年到道光五年，軍機(jī)處處在嚴(yán)重的人才短缺狀況中，這種狀況從道光二年起一直到鴉片戰(zhàn)爭以前一直沒有得到解決。嘉慶二十五年，軍機(jī)處有軍機(jī)大臣七人：托津、戴均元、盧蔭溥、文孚、曹振鏞、黃鉞、英和。該年九月，托津、戴均元二人因?yàn)檫z詔之誤免直，十二月英和因?yàn)檠允骡柚济庵�。所以道光元年軍機(jī)處只有五位軍機(jī)大臣。道光二年，盧蔭溥又因?yàn)榧媛毺啵允路蓖酥避姍C(jī)處，于是軍機(jī)大臣剩下四人。六月，松筠又因事免直，所以道光二年的下半年，軍機(jī)處實(shí)際上只有三位軍機(jī)大臣。道光三年，長齡入直，二月，文孚受差遣赴文安勘事，軍機(jī)處仍然只有三人，四年十一月兵部尚書玉麟入直，但一個月以后，長齡卻被差往云貴任總督。
道光五年，就是漕運(yùn)危機(jī)出現(xiàn)的關(guān)鍵年份，軍機(jī)大臣實(shí)際上只有四名：曹振鏞、文孚、玉麟、王鼎。黃鉞在五月乞老罷直，而蔣莜銛是在十二月才入直，在漕運(yùn)危機(jī)中，他負(fù)責(zé)的是從奉天調(diào)運(yùn)剩余米糧入京緩解糧食壓力，雖然作用不是很大。那么在漕運(yùn)危機(jī)中軍機(jī)們所起的作用有多大呢。王鼎從二年十月開始丁父憂，到五年四月方才回京任職，方未立穩(wěn)腳跟。玉麟為兵部尚書，充崇文門監(jiān)督，負(fù)責(zé)盤查戶部三庫，并署正黃旗領(lǐng)侍衛(wèi)內(nèi)大臣，從武英殿總裁、經(jīng)筵講官，并且五年二月還隨道光謁東陵，事務(wù)極其繁忙�？梢娒τ诒本┦鼊�(wù)的軍機(jī)大臣們不能夠了解南河狀況，他們對漕運(yùn)危機(jī)的解決并無多少貢獻(xiàn)。只有充當(dāng)欽差的文孚真正參與的漕運(yùn)危機(jī)的解決，但文孚只在清江住了一個月左右，對漕運(yùn)危機(jī)的解決也并無創(chuàng)見可言。
那么最終影響皇帝意見的只剩下一個主持大局的曹振鏞。而曹振鏞此時管理工部、管理戶部三庫事務(wù)、充上書房總師傅，并以七十一歲高齡主持朝中大事，其繁忙勞頓可以想見。作為中樞機(jī)構(gòu)的軍機(jī)處，其權(quán)力在道光朝比前朝有明顯膨脹，軍機(jī)大臣中以首席軍機(jī)大臣的地位最高，對決策也最有影響力；在緊急情況下，首席軍機(jī)的意見就是影響決策的決定性因素。此時作為首席軍機(jī)大臣的曹振鏞究竟是個什么樣的人呢？
道光五年初曹振鏞兼任多項(xiàng)職務(wù)：首席軍機(jī)大臣、管理工部、管理三庫事務(wù)、充上書房總師傅。曹振鏞雖然一直兼管工部事務(wù)，但其實(shí)曹振鏞的長處不在工程技術(shù)方面，并且工部生涯中有兩次因?yàn)槭Р焖締T舞弊蒙混帳務(wù)而遭到懲治。
根據(jù)現(xiàn)有的資料，曹振鏞的長處在于學(xué)問淵博，應(yīng)付突發(fā)事件他是沒有經(jīng)驗(yàn)的，也從沒有什么證據(jù)表明他有經(jīng)世濟(jì)用之才。他的為官生涯大部分是在纂修實(shí)錄、主考鄉(xiāng)試、會試、擬寫諭旨，對于道光作詩的愛好，他也極力迎合，經(jīng)常寫一些讀后感進(jìn)呈皇帝。他是個極端保守的人物，遇事“恪守成憲，未嘗輕議更張，從無顧慮取巧見長之念”。他也很少和人交游，“我無求于人，人亦無求于我”，他的人事觀點(diǎn)很有明哲保身的意味，“有不可隨人之事，無不可共事之人”“勿輕議人過，防意如城，守口如瓶�！眱H憑這一點(diǎn)，曹振鏞就不會對身居江南的總督、欽差的決定提出任何異議，實(shí)際上，道光的諭旨表現(xiàn)出的正是曹振鏞的性格——幾乎沒有一次對督撫的奏折提出過建設(shè)性探討性的方案，中央?yún)⑴c決策的權(quán)力幾乎被完全放棄。道光本人對運(yùn)河情形缺乏感性認(rèn)識更使北京的皇帝和樞臣遠(yuǎn)離了決策的中樞地位。
第三，地方官員本身的疲沓與腐敗造成了決策的遲緩。腐敗的后果是治河經(jīng)費(fèi)不能充分用在治河工程上。
高堰決口的時候，著名的漕河專家包世臣在揚(yáng)州助官員防汛，一位姓熊的兵備（黃河兵備道熊方受）問他：十年以前你在《郭君傳》中曾經(jīng)預(yù)言南河在十年內(nèi)要出事，想必也一定也有良策解決這個問題。包世臣分析了黃運(yùn)狀況之后指出，最好的方法是暫行海運(yùn)以保證京師倉儲，專力治河，“大舉刷沙之策”否則只有“借黃以蓄清，借土以濟(jì)水。使全漕不誤，然后可徐圖治河”。熊兵備又問為什么他不把此策獻(xiàn)給河臣，他回答“南河風(fēng)氣儇（輕佻之意）薄，多年不舉大工，始構(gòu)艱屯，而聞用款無多之說，必百計(jì)阻撓於當(dāng)路，豈能舉乎？”包世臣所說的南河風(fēng)氣到底是個什么樣子呢？包世臣對南河有比較深刻的認(rèn)識，他曾說：“余往來南河二十余年，所見工程有不及二三成者，甚有領(lǐng)帑竟不動工者�！�
道光六年負(fù)責(zé)海運(yùn)的賀長齡曾與道光帝談?wù)摴賳T優(yōu)劣，上問江南官吏優(yōu)劣，奏言：“大抵循份供職者多，實(shí)心辦事者少”，信哉斯言！地方官員的惰性的確使一些有識之士的美芹之獻(xiàn)難以上達(dá)，以至貽誤大事。包世臣對南河狀況的絕望已久，但是道光四年聽說顏檢調(diào)任漕運(yùn)總督時，他“望風(fēng)忭躍”，興奮異常，他認(rèn)為顏檢是三朝老臣，“事變更熟而秉節(jié)通倉”，懷著巨大希望給他寫了一封信，明確表示借黃濟(jì)運(yùn)問題很大，“清非不可蓄而蓄清機(jī)宜頗為微妙，黃非必不可借，而借黃控制尤須把握�！辈⒅赋鼋椟S會有決口與淤阻的隱患，“米多必議盤運(yùn)，米少必議截留，盤運(yùn)則無益費(fèi)生，截留則倉儲缺乏”，并建議暫舉海運(yùn)而專力治河，“控制黃流以待清漲”。在這封信中，包世臣對黃運(yùn)的分析相當(dāng)透徹，并對顏檢報(bào)以巨大的希望，當(dāng)時文孚等人剛到青江浦，包世臣懇請顏檢“節(jié)鉞蒞浦朗當(dāng)會議，定策覆奏，安危之機(jī)，實(shí)在閣下”，但是從諭旨和奏折來看，顏檢沒有將這些建議向道光提出，而文孚等人最后議定的方案，雖然考慮到借黃濟(jì)運(yùn)的弊病并設(shè)法加以彌補(bǔ)，但是借黃濟(jì)運(yùn)這種做法還是被保留下來了。由此可見，道光沒有接觸到多樣的解決漕運(yùn)危機(jī)的方案，地方大員的遮蔽是一個重要原因。
從上可以看出，決策過程是一個隨意而混亂的過程。一方面，對待重大的運(yùn)道選擇問題，欽差大臣草草了事，兩江總督、漕運(yùn)總督、南河總督不能全面而通盤考慮河運(yùn)條件，大家都抱著走一步算一步的思想，同時缺乏有力的中央指導(dǎo)，導(dǎo)致漕運(yùn)和治河兩個問題遲遲沒能得到解決。另一方面，由于道光皇帝對漕糧北運(yùn)的迫切與固執(zhí)，很多相關(guān)問題不能被綜合考慮，河漕兩難始終纏繞在一起，不能分開解決。實(shí)際上，從整體角度來說，運(yùn)漕首先要治河，河暢漕糧方能順利運(yùn)京。事實(shí)證明，高堰決口以后，借黃濟(jì)運(yùn)、盤壩接運(yùn)這些做法都是以加重河害，增加日后治河難度為代價(jià)的。從治河方面來說，“南河自嘉慶十八年春筑圈堰于清江，大溜被遏，二十年春，鑿虎山腰減壩于徐州分泄盛漲，而清黃交病，至道光四年冬禍發(fā)高堰”。這一連串事件都有其必然聯(lián)系。但此時御黃壩外淤泥尚且不深，如果“其時于高家灣下至北沙百里之間趕做束水壩數(shù)十道導(dǎo)溜攻沙”，懷安黃、運(yùn)尚可好轉(zhuǎn)，但是從朝廷到地方都沒有認(rèn)真對待河務(wù)。道光六年包世臣在分析這次事件時說“無奈上下泄泄，又經(jīng)一載之久，河淤更厚而堅(jiān)”，運(yùn)河、黃河更難治理，漕糧運(yùn)道淤塞更加嚴(yán)重。
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