明洪武十三年(1380)廢中書省，形成大學(xué)士為首的內(nèi)閣和六部，作為中央的重要政務(wù)機(jī)關(guān)事權(quán)有所加強(qiáng)。這一官制在清代被全盤繼承。水行政部門繼續(xù)屬工部中的水部。清代由于工部對(duì)工程經(jīng)費(fèi)的審計(jì)制，而強(qiáng)化了中央對(duì)堤防、漕運(yùn)、海塘等工程建設(shè)的控制。明代永樂九年(1411)直接由皇帝委派的總理河道，開始了河道和漕運(yùn)總督負(fù)責(zé)制。隋唐以來的重要事務(wù)部門都水監(jiān)也被總督領(lǐng)導(dǎo)下的分司和道所取代。明清朝廷的卿監(jiān)事權(quán)被削弱，以都察院和太監(jiān)充任的使職則強(qiáng)化了水利建設(shè)和管理的稽查制。
(一)工部
明清中央機(jī)構(gòu)以六部直接歸皇帝統(tǒng)轄，六部設(shè)尚書、侍郎等。水利與土木工程建設(shè)歸工部所管。
明工部分四個(gè)屬部：總部、虞部、水部、屯田部；洪武二十九年改稱為營(yíng)繕、虞衡、都水、屯田四清吏司。工部設(shè)尚書、侍郎、郎中、員外郎、主事等。尚書各司官皆為實(shí)際任職之人。明清除黃河、運(yùn)河的防洪外，其他的水利事務(wù)均歸地方，工部的主要責(zé)任是督導(dǎo)：“凡諸水要會(huì)，遣京朝官專理以督有司�！雹俪げ恐�，六部中戶部、兵部也被派出專責(zé)主持重大工程或特殊使命。如弘治二年(1489)黃河開封金龍口堵口，“命白昂為戶部侍郎，修治河，賜以特敕，令會(huì)山東、河南、北直隸三巡撫，自上源決口至運(yùn)河，相機(jī)修筑”②。弘治六年(1493)，以兵部尚書劉大夏為副都御史，治張秋決河③。
工部的建制和職能為清代所繼承。清工部設(shè)都水清吏司，握有工程款稽核、估銷的大權(quán)，凡河道、海塘、江防、溝渠、水利、橋梁、道路、渡船等工程經(jīng)費(fèi)，以及河防官兵俸餉、皇差均在稽核估銷之列。
(二)河漕總督的創(chuàng)立與管理體系的完善
明初由都察院派遣御史巡視河防和督理漕運(yùn)。景泰和成化時(shí)分別設(shè)漕河總督專理。但是，明代總督(理)河漕經(jīng)常兼巡撫或軍務(wù)。清代則成為專職，清河道總督從一品，巡撫從二品，并領(lǐng)有御史銜，權(quán)力大于一省的巡撫和布政司，有利于防洪防汛期間統(tǒng)一調(diào)度軍隊(duì)和地方勞動(dòng)力及物料。
1．明代河漕總督制與分司制的創(chuàng)立
明洪武十三年(1380)置都察院，衙門的地位與六部平行。明永樂時(shí)開始經(jīng)常遣工部、戶部、兵部侍郎以及都御史督運(yùn)、治河。
明前期中央不設(shè)河漕專官，遇有重大工程及突發(fā)事件由皇帝派出主管官員。如永樂三年(1405)，工部尚書宋禮、侍郎金純主持重修會(huì)通河，次年宋禮派往開封主持開封堵口工程④。
①《明史•職官一》，中華書局本，第1761頁(yè)。
②《明史•河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，第329，33l頁(yè)。
③《明史•職官一》，中華書局本，第1773頁(yè)。
④《明史•河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，第321頁(yè)。
景泰四年(1453)黃河在沙灣決口，北沖運(yùn)河，命徐有貞為僉都御史專治沙灣①。
景泰二年(1451)命都御史王竑為總督漕運(yùn)兼淮揚(yáng)等四府三州巡撫，駐淮揚(yáng)。其時(shí)，總督漕運(yùn)還不是專職。成化七年(1471)命王恕為工部侍郎，總理河道(簡(jiǎn)稱總河)�！皶r(shí)黃河不為患，恕專力漕河而已”②。即總理河道一職負(fù)責(zé)黃河和運(yùn)河河道及工程，漕糧運(yùn)輸由御史系統(tǒng)的漕運(yùn)總官兵負(fù)責(zé)。由此，起源于北宋排岸司和綱運(yùn)司的專業(yè)性質(zhì)的獨(dú)立河漕分司管理體系逐漸完善。
明代總河總漕兼有副都御史和僉副附御史銜，如盛應(yīng)期為總督河道右都御史。后也多兼工部、兵部或戶部侍郎銜。如王恕以工部侍郎，萬恭以兵部侍郎銜任總河。
明代運(yùn)河在長(zhǎng)江以北歸中央管理，以南屬地方管理。國(guó)家管理的地段實(shí)行分司駐地制。長(zhǎng)江以北分為三段：通州至德州、德州至沛縣、沛縣至儀真瓜州，各設(shè)都水分司，長(zhǎng)官為都水郎中。成化十三年(1477)改為兩段，以山東濟(jì)寧為界。萬歷時(shí)又分成四段：南河(淮揚(yáng)運(yùn)河段)，分司駐高郵；中河(黃河及洳運(yùn)河段)，駐呂梁；北河(會(huì)通河段)，駐張秋；通惠河，駐通州，各分司長(zhǎng)官為主事。
明代，水利工程中還有海塘和長(zhǎng)江的防汛實(shí)行流域性質(zhì)的分司駐守，但官員由州縣派出，歸省督統(tǒng)一調(diào)度，州縣政府則按轄區(qū)范圍承擔(dān)勞工、物料組織。
2．清代河漕總督與道汛管理
清代以總督掌理包括數(shù)省在內(nèi)的大區(qū)軍政，以巡撫掌一省軍政，巡撫受總督節(jié)制。河道、漕運(yùn)總督也都兼有軍銜，賦予其節(jié)制監(jiān)察省級(jí)行政長(zhǎng)官的權(quán)力。
清順治元年(1644)遣御史巡漕，其后置漕運(yùn)總督，先駐通州，后改駐淮安。漕運(yùn)總督一人，其屬官也位同總督。康熙元年(1662)河道總督不再提督軍務(wù)。康熙雍正時(shí)設(shè)置巡漕御史，分駐淮安、濟(jì)寧、天津和通州，行督察及催運(yùn)漕船之責(zé)。
河道總督按流域來設(shè)置，主管防洪治河。各河總督副總督幾設(shè)幾拆。雍正八年(1730)始分設(shè)南河、東河和北河三總督：①江南河道總督，駐清江浦。管理江蘇安徽境內(nèi)的黃河、淮河和運(yùn)河；②山東河道總督主管河南、山東境內(nèi)黃河和運(yùn)河，駐濟(jì)寧；③直隸河道水利總督駐天津，管理京畿水利及防洪③。
清代河道總督與漕運(yùn)總督的責(zé)任嚴(yán)格分開，漕運(yùn)總督只管漕糧運(yùn)輸，河道總督管河道和運(yùn)河工程。道按河段設(shè)置，如通永道(直隸的通惠河、永定河，康熙三十七年(1698)永定河堤防建成后，設(shè)南岸分司和北岸分司，雍正時(shí)始按統(tǒng)一建制設(shè)道)、運(yùn)河道(運(yùn)河山東段)、淮徐道(黃河淮安至徐州段)、淮揚(yáng)道(淮揚(yáng)運(yùn)河段)�？偤酉略O(shè)若干道、廳，汛及鋪，與明代運(yùn)河和黃河相同。如通永道分管運(yùn)河通州段和永定河，下設(shè)4廳：石景山廳、南岸廳、北岸廳、三角淀廳。道設(shè)行政長(zhǎng)官同知、通判，屬官丞、主簿等；廳設(shè)守備、千總、把總等。
長(zhǎng)江堤防和防汛一直由沿江地方政府經(jīng)管。瓜州儀真段因?yàn)殇钸\(yùn)關(guān)系，明清都是河漕總督管轄的范圍。清前期曾經(jīng)設(shè)有荊江河工廳，“專司防洪，不得委派州縣代辦”④�？滴跷迨哪�(1715)廢荊江河工廳，將江堤全部交由地方管理�！翱滴跷迨哪曛I：江堤與黃河堤塍不同，黃河水流無定，時(shí)常改移，故特設(shè)河官看守。江水并不致移，故交與地方官看守。”①但荊江大堤的搶修經(jīng)費(fèi)仍由國(guó)庫(kù)撥出。
①《明史•河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，第325頁(yè)。
②《明史•河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，第329頁(yè)。
③《清史稿•職官三》，中華書局本，第3341～3342頁(yè)。
④《清會(huì)典事例》卷919，中華書局本，第572～573頁(yè)。
江漢平原沿江由州縣官吏出任堤防專官，各自管理境內(nèi)江堤和防汛�？滴跏�(1674)將長(zhǎng)江沿線分為兩個(gè)江防段：①漢陽(yáng)段，以知府領(lǐng)江防事；②武昌、黃州、襄陽(yáng)、荊州、安陸、德安段，各以六府同知領(lǐng)江防事。知府、同知以下有11縣典史輔佐�？滴跞拍�(1700)，“責(zé)令地方官于每年九月興工，次年二月告竣。如修筑不堅(jiān)，以致沖決，將督撫照總河例、道府照府督催官例，同知以下照承修官例議處”②。地方官承擔(dān)長(zhǎng)江堤防歲修成為定例，工程失事的處罰類似黃河。
清康熙五十五年(1716)和雍正六年(1728)先后兩次動(dòng)用中央財(cái)政資助洞庭湖和江漢平原修筑圩垸，這些圩垸稱官垸，后來由地方官吏管理。
①，② 《清會(huì)典事例》卷931，中華書局本，第688頁(yè)。
③清•鄂爾泰：《授時(shí)通考》，中華書局，1956年，第319頁(yè)。
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