古代運河的一項主要功能就是政府組織轉(zhuǎn)運糧食，以滿足國家正常的行政開支和皇室消費，這就是通常意義上的漕運。因此，大運河在古代又被稱為漕河。明朝政府將元代改造取直后的京杭大運河進一步疏通，通過構(gòu)筑山東境內(nèi)號稱“水脊”的南旺分水工程，使京杭運河具有了真正意義上貫通南北的航運價值。此后，京杭大運河成為明清政府經(jīng)濟流通和政治統(tǒng)治賴以維系的交通生命線。為了確保這條生命線的暢通無阻，明清歷代王朝幾乎是不計成本地從政治、經(jīng)濟、軍事等方面給以保障。其中一個重要表現(xiàn)，便是對運河事務管理的漸趨規(guī)范和加強。隨著京杭大運河的南北貫通，運河航道治理維護的重要性在某種程度上比漕運本身更顯重要且更加棘手。因此，明清政府改變了以前由水政部門管理或由漕運官員兼理河務的現(xiàn)狀，專門設置了兩套直屬中央的京杭大運河地方管理機構(gòu)——漕運總督和河道總督。
漕運總督和河道總督均于明代開始設置，有明一代稱它們?yōu)榭偠戒钸\和總督(理)河道，后世又分別稱其為總漕和總河，其中漕運總督設置較早。景泰二年(1451)，因漕運不繼，明政府任命副都御使王竑總督漕運，駐扎淮安，標志著明廷設置漕運總督一職的開始。當時全稱為“總督漕運兼提督軍務巡撫鳳陽等處兼管河道”，其主要職能除督促涉漕各省經(jīng)運河輸送糧食至京師外，還有巡撫地方并兼管河道維護治理職能。成化七年(1471)十月，鑒于河道淤塞，漕運時有受阻，需有專員統(tǒng)籌河務，朝廷便命刑部左侍郎王恕總理河道，駐扎山東濟寧，專門主持運河與黃河的治理維護，這是明代中央設置治河專官的開始，也是京杭運河事務管理中漕運、河道分開署理的標志。不過，有明一代大部分時間里，漕運總督和河道總督只是作為皇帝的代表外出督漕或治河，屬臨時差遣性質(zhì)，并非固定官職。同時，漕運總督和河道總督在職能上也時有分合，機構(gòu)上則廢置無定。
清代對運河的管理進一步加強，漕運管理系統(tǒng)和河道治理系統(tǒng)職責上更加分明，制度上更加規(guī)范。順治初年，清廷設河道總督和漕運總督各一名，作為負責漕糧運輸和河道治理的最高行政長官，正式將漕運總督和河道總督納入官制，二者官秩均為正二品，兼兵部尚書或都察院右都御史銜者為從一品，與其它八大地方總督地位平等。漕運總督以下之設官有巡漕御使、督糧道、管糧同知等，所轄軍隊稱“漕標”。河道總督所屬機構(gòu)，乾隆以后定為道、廳、汛三級，分段管理。屬官有河庫道、河道、管河同知、通判等，所轄軍隊稱為“河標”。但漕運總督和河道總督衙門內(nèi)均不設屬官，只設書吏二十人，辦理衙門內(nèi)一應文牘事宜。
清代漕運總督衙門仍駐淮安，管轄山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政，具體負責漕運、檢選運弁、漕船修造、查驗回空、督催漕欠等事務。從漕糧收繳、起運，到漕船北上過淮、抵達通州，漕督都要親自稽核督查，運輸過程中出現(xiàn)的重要情況均需隨時向皇帝報告�？滴醵荒�(1682)規(guī)定，糧船過淮后，總漕應隨船北上，率所屬員弁視察運道情況，調(diào)度全漕。糧船過津后，總漕即入京覲見述職，而后回淮辦理下年之征收起運諸事。
由于涉及運河的分段治理，清代河道總督的設職情況要比漕運總督復雜得多。順治元年只設河道總督一人，掌管黃河、京杭大運河及永定河堤防、疏浚等事，治所在山東濟寧。隨著江南河工興舉日多、修守事務漸趨繁巨,康熙十六年(1677)，河道總督衙門不得不由濟寧遷至江蘇淮安府清江浦鎮(zhèn)。這樣一來，河南武陟、中牟一帶堤工若有險情，駐扎淮安的河道總督往往鞭長莫及，清廷便于雍正二年(1724)設立副總河一職，駐河南武陟，負責河南河務。雍正七年(1729)改總河為總督江南河道提督軍務，副總河為總督河南、山東河道、提督軍務，分別管理南北兩大河段河道事務。遇有兩處共涉之事，兩位河督協(xié)商處置。雍正八年(1730)，清廷又設直隸河道水利總督，管轄海河水系各河及運河防治事務。至此，清代河道總督一分為三，而就河工任務及對漕運的影響來看，三總河中地位最關(guān)緊要的是南河總督。乾隆十四年(1749)，直隸河務漸趨正軌，北河總督一職遂被裁撤，其職能由直隸總督兼任。
有清一代，黃河奪淮已有四五百年的歷史，泥沙淤積導致的河患頻發(fā)，使運河治理面臨死結(jié)性難題，特別是南河黃淮運交匯處的清口一帶，河工任務特別艱巨。這一局面使漕運總督與河道總督的社會角色發(fā)生了一些微妙變化。一是清廷對河道總督的重視遠勝明代，總河地位漸漸凌駕于總漕之上。明代總漕常常代理河務，總河一職時設時廢，清代總河一職從未空而不設，而且總河代理總漕事務者很多，總漕兼理河務的現(xiàn)象卻很少。二是總河面臨的仕途危險性比總漕大得多。面對當時情況下難以根治的河患，河道總督(特別是南河總督)往往如履薄冰，突發(fā)的河患常常會給他們帶來丟官獲罪的仕宦結(jié)局。正如清末兩廣總督周馥在其《國朝河臣記》序中所言：“河益高，患愈亟，乃罰日益以重。嘉道以后河臣幾難幸免，其甚者僅貸死而已�！�
“兩督事雖異，一漕事本同�！鼻〉圻@一詩句表明，漕運總督與河道總督雖事有專責，但共同目標都是為了保障漕運暢通，因此，雙方必須做到分工不分家。但是，漕運總督與河道總督畢竟是兩個獨立的行政系統(tǒng)，雙方具體任務有別，所關(guān)注的重點各異，而且面對的是同一條運河，在很多地方很多事務中往往會遇到權(quán)利重迭，產(chǎn)生利益沖突。因此，總漕與總河之間往往會矛盾重重，有時甚至鬧得不可開交，以至朝廷不得不加以干預。像康熙年間的河督靳輔和漕督慕天顏，均為康熙所倚重的漕河干將，但二人分別站在河、漕二督的立場上相互攻訐，結(jié)果均被削官。
隨著黃河于咸豐五年(1855)北移至山東境內(nèi)奪大清河入海，京杭運河航道受阻，內(nèi)河漕運意義不大，漕運總督和河道總督也失去了存在的意義。江南河道總督在黃河改道后第三年(1858)即被裁撤，東河總督和漕運總督也分別于光緒二十八年(1902)和光緒三十一年(1905)被裁撤。
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