一
清承明制，除少數(shù)地區(qū)外，各地基本上都推行晚明的專商世襲賣引綱法，連明代實(shí)行票鹽法的部分地區(qū)，如山東、浙江、河?xùn)|的一些地方，也都革票行引，以歸畫一。商收商運(yùn)，專商專岸的綱法，其弊與日俱深。在清前中期曾因地而異對一些非主要鹽區(qū)改行過官運(yùn)、民運(yùn)等其他形式，以期補(bǔ)救，但從全國范圍來看，仍以綱法為主，“行之為廣且久”。
綱法得以推行的兩大前提是鹽銷區(qū)的劃分與引額的分配。為保專商引岸的推行，清代牢牢確立了鹽產(chǎn)區(qū)與鹽銷區(qū)的一一配套。清代疆域遼闊，食鹽、產(chǎn)鹽皆眾，即蒙古、新疆等地，亦“多產(chǎn)鹽地”，“而內(nèi)地十一區(qū)，尤有裨國計(jì)”[1]。按照規(guī)定，一旦鹽銷區(qū)劃定，產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間就形成一種固定的關(guān)系，鹽商只能在規(guī)定的鹽場買鹽配運(yùn)，按規(guī)定的路線轉(zhuǎn)輸，然后在規(guī)定的引地銷售。[2]否則，即以私論，“凡將有引官鹽，不于拘該行鹽地面發(fā)賣，轉(zhuǎn)于別境犯界貨賣者，杖一百。知而買食者，杖六十” [3]。這就是清代產(chǎn)鹽與銷鹽的基本態(tài)勢。
食鹽行銷之前，首先必須“請引”。清代大多數(shù)鹽區(qū)實(shí)行先課后鹽的辦法，而鹽商又有總商和散商之別，故在官督商銷體制下，鹽引一般由總商一次領(lǐng)出，然后散商分認(rèn)額引，“滾于總下，以責(zé)考成”[4]。這就是王守基所云的“一切領(lǐng)引納課，責(zé)成綱首經(jīng)理，以取整齊”[5]。
請引之后，即按單配運(yùn)和掣驗(yàn)。此程度各鹽區(qū)略有不同。以淮南為例，大致要經(jīng)過場商收鹽出場→沿運(yùn)河運(yùn)至泰壩，“泰壩官稱其鹽斤，放船開行”（即所謂“過壩”、“壩掣”）→仍沿運(yùn)河運(yùn)至北橋，“北橋亦抽引驗(yàn)斤”（即所謂“過橋”、“橋掣”）→由北橋抵揚(yáng)關(guān)，“關(guān)吏加戳于票，填其期”（即所謂“過關(guān)”、“關(guān)驗(yàn)”）→由揚(yáng)關(guān)經(jīng)三儀河至儀征木關(guān)外候掣（即所謂“抵儀”）→在儀征由南掣廳提鹽至所，“所有所大使主其事，臨掣擺馬于東角門內(nèi)，提鹽過秤”（即所謂“過所”、“所掣”）→出西角門而入于垣（即所謂“入垣”）→于垣所改大包為小包，“曰子鹽，其事則子鹽大使主之”（即所謂“改包”）→出垣上船，子鹽大使往來巡視，“點(diǎn)驗(yàn)上船，埠頭攬載，商廝押運(yùn)，領(lǐng)桅封而后開江，直達(dá)于行鹽之岸”（即所謂“開江”），可見手續(xù)之繁。[6]即便如此，鹽商亦須一一遵守，“若將引鹽不由正路，越過批驗(yàn)所而不經(jīng)官掣摯，及引上未曾印蓋關(guān)防者，杖九十。仍押回批驗(yàn)所盤驗(yàn)，如盤有余鹽，亦從私鹽法論”[7]。
從食鹽的頒引、征課到產(chǎn)運(yùn)疏銷，鹽務(wù)衙門均有“分治其事”之權(quán)。還應(yīng)指出，除鹽務(wù)衙門外，地方行政官員也有疏銷鹽引、核定鹽價、緝查私鹽的責(zé)任。特別是在通商疏引方面，上自督撫，下至州縣衛(wèi)所，責(zé)任更為重大，所謂“征課為鹽官之專責(zé)，而疏引緝私，則地方有司亦與有責(zé)焉”[8]。
為與綱法體制相配合，鹽商組織對鹽務(wù)管理亦起到了至關(guān)重要的作用。各鹽區(qū)的鹽商組織稱謂不一，兩淮稱為“鹽商公所”，山東稱為“商司”，河?xùn)|稱為“商廳”。各鹽商組織的主事之人，兩淮、兩廣稱為“總商”，兩浙稱為“甲商”，山東稱為“綱頭”、“綱首”，河?xùn)|稱為“綱總”、“值年”，一般由財(cái)力雄厚的大鹽商充當(dāng)。盡管稱謂不一，其職能卻大致類似。
兩淮鹽區(qū)設(shè)置總商的時間，一般認(rèn)為是在康熙十六年（1677）。此年十月，兩淮巡鹽御史郝浴奏言：“臣受事后，傳集眾商，用滾綱舊法，公取資重引多之人，僉二十四名，盡以散商分隸其下，一切納課杜私，皆按名責(zé)成�！盵9]總商的產(chǎn)生與滾總制度密不可分，各商將自己根窩及撥行他商年窩花名引數(shù)，“愿附某總商外下，聽其開送總商”[10]，然后由總商將花名引數(shù)送鹽政衙門備案，以后不按所領(lǐng)引數(shù)行鹽納課。兩淮總商的權(quán)力相當(dāng)廣泛，除納課杜私、承辦報(bào)效、攤派雜費(fèi)、參彈疲商等職責(zé)外，還有參與制定鹽策之權(quán)。在某些時候，總商甚至凌駕于鹽政官員之上。簡言之，清代在鹽務(wù)管理方面，形成了以鹽政衙門為主，以地方有司和商人組織為輔的管理系統(tǒng)。[11]
順治和康熙初年，軍務(wù)倥傯，軍需浩繁，清廷為應(yīng)付開支，屢次以增引、加斤方式增加鹽課，而適時人口銳減，無力承受，故鹽積引滯，日甚一日。經(jīng)過清初的恢復(fù)與調(diào)整，至康乾時期，國家統(tǒng)一，社會安定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增長，食鹽市場容量擴(kuò)大�！肚迨犯濉贩Q：“至是海內(nèi)殷富，淮南寧國、太平、池州等府，及兩浙、山東、廣東、福建，先后增引，利獲三倍。不特額外照舊行銷，且原先呈課銀，請將以前停引補(bǔ)還�！盵12]與盛世相伴隨，以綱法為特征的兩淮鹽政也逐漸步入了它的鼎盛時期。
乾隆年間，兩淮鹽務(wù)大多額引銷盡，額課全完，且每年尚有溢銷引至二、三十萬引之多，故有“提引”名目出現(xiàn)。所謂“提引”，即預(yù)提次綱之鹽運(yùn)銷，以補(bǔ)本年之不足。此“提引”之法，自乾隆十一年（1746年）丙寅綱至嘉慶八年（1803年）甲子綱止，五十余年中，屢次試行，共計(jì)提引7053815引之多[13]。
兩淮銷引超額，鹽商皆獲厚利，故鹽商之捐納報(bào)效甚巨。清代的鹽商報(bào)效大致可分為軍需報(bào)效、助賑報(bào)效、助工報(bào)效和備公報(bào)效幾種[14]�！肚迨犯濉贩Q，“或遇軍需，各商報(bào)效之例，肇于雍正年，蘆商捐銀十萬兩”[15]，故一般認(rèn)為，鹽商之軍需報(bào)效起于雍正時期。經(jīng)過承平時期的長年積累，兩淮鹽商資本迅速膨脹，得以更大規(guī)模地投入到報(bào)效中來�！肚妍}法志·捐輸門》對此有較為詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)。以乾隆朝為例，兩淮鹽商共計(jì)軍需報(bào)效1480萬兩，助賑報(bào)效210萬余兩，助工報(bào)效231萬余兩，備公報(bào)效927萬兩，以上共計(jì)2849萬余兩。
在得到大量報(bào)效的情況下，清廷亦采取各種措施，來保障鹽商得到更多的實(shí)惠，如加斤、加價、豁免、緩征等。乾隆十五年、十六年、二十一年、二十二年及二十七年，清廷就五次給兩淮鹽商“加賞”鹽斤，每次每引加賞無須納課的食鹽十斤、二十斤不等。[16]另外，清廷還多次發(fā)放庫存帑銀，借給鹽商領(lǐng)運(yùn)，俾資周轉(zhuǎn)。自乾隆十三年至嘉慶六年，清廷即向兩淮鹽商發(fā)去庫帑銀2309756兩[17]。
即便如此，在大量報(bào)效、浮費(fèi)加大、私鹽沖擊、鹽商夾帶及官吏貪污等方面因素的綜合作用下，兩淮鹽區(qū)的運(yùn)鹽成本仍然穩(wěn)步增加，導(dǎo)致即便在盛世時期，一些地方也開始出現(xiàn)官鹽滯銷、鹽引積壓的局面。有鑒于此，有學(xué)者在總結(jié)陶澍改革前的淮鹽弊病時稱：“淮鹽疲敗之結(jié)癥所在，皆因引法制度之窩根引岸有以致之。蓋有窩根，斯有專商，有專商，始可壟斷引岸。專商壟斷，獨(dú)擅鹽利，斯有捐輸報(bào)效，以及一切官商狼狽為奸之鹽規(guī)、黑費(fèi)。浮費(fèi)日重而私鹽暢行，私暢則官滯，官滯則課絀，課絀則庫空，而鹽務(wù)遂敗至不可收拾，此自然之結(jié)局�！盵18]確為實(shí)言。
二
制度變遷有兩種類型：誘導(dǎo)性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。綱法在實(shí)施過程中，形成的既得利益集團(tuán)對現(xiàn)存制度有強(qiáng)烈的需求，這是制度的鎖定效應(yīng)，即制度的路徑依賴模型。在這種情況下，靠自發(fā)的需求誘導(dǎo)制度變遷，是不能夠?qū)崿F(xiàn)從綱法到票法轉(zhuǎn)變的，這種鎖定狀態(tài)的打破必然要依靠引進(jìn)政府的強(qiáng)制性行為�，F(xiàn)存的綱法體制，存在著諸多弊端，嚴(yán)重?fù)p害了政府、商人與民眾之間的利益分配格局，并使得綱法制度本身也難以維繼。這些弊端主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
“鹽課居天下財(cái)賦四之一，兩淮最巨，其弊亦最甚。”[19]兩淮鹽政的弊端，首先是浮費(fèi)開銷過大，運(yùn)商成本增加。浮費(fèi)開銷最大的有兩處，一是淮鹽產(chǎn)地，另一為銷鹽口岸。在淮鹽產(chǎn)地，除正常稅課外，雜項(xiàng)開支亦復(fù)不少。雜項(xiàng)中辦公、辦貢等款，在科稅時已經(jīng)帶征，為文武衙門公費(fèi)及一切善舉，然帶征之?dāng)?shù)并不固定，往往隨事而增。每年除養(yǎng)廉、兵餉、水腳、部飯等項(xiàng)銀33萬兩，可作正開銷外，還有普濟(jì)、育嬰、書院、義學(xué)、務(wù)本堂、孝廉堂等處需銀20余萬兩，以及各衙門公費(fèi)及鹽政運(yùn)司以下之書役、辛工、紙飯及“乏商月折”[20]等項(xiàng)，亦需銀80萬兩，大大超過每綱額定20萬兩之?dāng)?shù)。此外，又有不少額外開銷名目，比如揚(yáng)州新鹽院到任，修理衙署、鋪墊什物，一切費(fèi)用本不及數(shù)千兩，開銷卻常高達(dá)八、九萬兩；手稟紅貼一項(xiàng)，所費(fèi)不過數(shù)十文，竟開銷一千兩。當(dāng)?shù)赜械乱�、春臺兩戲班，專供總商、官員家宴，每年開銷三萬，亦由浮費(fèi)開支。
兩淮每綱額銷1685492引，根據(jù)兩淮運(yùn)司王鳳生的統(tǒng)計(jì)，道光十年兩淮的鹽課浮費(fèi)情況兩淮綱鹽正課僅為21.7萬兩，剛及全部費(fèi)用的1/4；而其他雜項(xiàng)開支竟高達(dá)45.4萬兩，為正課的2倍多。如果將其平攤到每引上面，則每引納正課銀1兩2錢余，而浮費(fèi)則高達(dá)2兩8錢。以上尚為政府額定每年應(yīng)征之款，由官吏貪污勒索而導(dǎo)致的數(shù)量，則已無法統(tǒng)計(jì)。
淮鹽產(chǎn)地如此，銷鹽口岸也并無二致。行銷湖廣之淮鹽均要運(yùn)至漢口，到岸有岸費(fèi)，每引帶捐六錢，后加二錢，道光十年（1830年）加至一兩四錢，合計(jì)每年總計(jì)一百數(shù)十萬兩。岸店短少，徒勞運(yùn)輸，亦使成本加重。淮南官鹽按規(guī)定由儀征逆江而上，運(yùn)至漢口總鹽岸后，再由此分配各銷鹽區(qū)。以前武昌下游的興國、大冶，黃州府所屬各州縣，以及江西彭澤、德化、湖口等縣，都要到漢口運(yùn)鹽回岸銷售，這種“折回轉(zhuǎn)售”，無疑會使腳費(fèi)加重，“以致引地為江船、糧船各私所隱占”。[21]此外，捏名冒支的也很多，如漕運(yùn)總督、河道總督、巡撫各衙門，從未有緝捕犒賞等款，而各處仍每年開銷三、四千兩�？傊�，名目繁多，“假公濟(jì)私，詭混開銷，種種浮費(fèi)，倍蓰正課，統(tǒng)名為成本，歸于鹽價”[22]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以上各種名目的浮費(fèi)開銷在200萬兩左右。
其次，手續(xù)復(fù)雜，層層盤剝。綱法舊制規(guī)定，領(lǐng)運(yùn)例有請、呈、加三項(xiàng)名目，又有平、上、去、入四處截角名目，其余朱單、皮票、桅封等花樣亦復(fù)不少，“不可殫述”，以致運(yùn)司衙門書吏多至19房，商人辦運(yùn)請引，文書需輾轉(zhuǎn)11次，經(jīng)鹽務(wù)大小衙門12處，雖名為節(jié)節(jié)稽查，而并無稽查之實(shí)，“徒為需索陋規(guī)之具”[23]。
總商未成表率，反成獲利淵藪�；茨显O(shè)有總商，原為籌劃公事，當(dāng)淮鹺盛時，總商、散商共數(shù)百家，有商本三、四千萬，鹽之運(yùn)銷轉(zhuǎn)運(yùn)裕如。到道光十年（1830年）時，已僅剩下數(shù)十家，資本不足一千萬，且多為借款[24]。此時總商對鹽務(wù)公事全不積極，以致錢糧滾動不對，鹽運(yùn)無幾，惟辦公費(fèi)用仍按月扣領(lǐng)，并隨意冒支。每年于定額經(jīng)費(fèi)外，仍以不敷辦公為名，多領(lǐng)至數(shù)十萬，前列浮數(shù)開支，多為總商所得。種種行徑，無非“藉以營私獲利”[25]。另外，運(yùn)商請引行鹽，必須先向有鹽窩之家出價買單，然后才有資格赴鹽司納課，“乃有窩之家，輾轉(zhuǎn)私售，如操市券，以一紙?zhí)摳�，無正課而坐享厚利”[26]，同樣增加運(yùn)商成本。
僵化的運(yùn)輸路線，亦加重了運(yùn)鹽困難。淮北三鹽場均在海州，每年運(yùn)送綱鹽，須于秋后運(yùn)漕糧之船過竣，開放雙金閘，乘北運(yùn)河下注之水趕運(yùn)，完成一年運(yùn)岸之需。由于河道多有淤墊，故常五駁十二杠，水陸節(jié)節(jié)盤剝才能運(yùn)出�；茨消}場通泰兩處亦因河道淤墊，江潮侵灌，牽堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，鹽船只得待風(fēng)而行。如晴朗日久，則水退淺涸，鹽船無法順行，只得多次盤剝分裝，四處拋灑，既增加運(yùn)費(fèi)，又耽誤時間。而清廷為方便緝私盤查，卻拒不加以變通。
其三，鹽引積壓滯銷，資金周轉(zhuǎn)不靈，鹽商紛紛困乏倒閉。乾隆以前，淮鹽運(yùn)抵漢口后，隨到隨銷。后來一些大商人為抬商鹽價，封輪捱賣，“遂至船戶盜賣，摻沙灌鹵，過籠蒸糕”，甚至沉船放火，百弊叢生。且成本占擱，轉(zhuǎn)運(yùn)更遲，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行鹽本以速銷為貴，但封輪法“大礙新綱”[27]。至道光十年底，漢口鹽岸滯留之鹽不下2000萬斤，鄰私隨之侵灌，又進(jìn)一步加重鹽引的積壓。
鹽引積壓滯銷，必然造成鹽商資金周轉(zhuǎn)困難和借貸負(fù)息�！皟苫催\(yùn)本須二千萬方敷轉(zhuǎn)輸，而各商實(shí)本不及四分之一，余皆借貰，貰息重至每月分半。鹽去課回，非六百日不可，鹽滯本壓，貰息日行，完課則無資捆鹽”。課額的積欠和逐年帶征，給鹽商套上了沉重枷鎖，困乏倒閉是必然的。嘉慶時期，兩淮鹽政佶山即指出，淮北綱鹽每年應(yīng)運(yùn)141千余引，現(xiàn)在辦運(yùn)只有12商人，“半屬資本缺乏”。[28]道光八年奏銷，征銀不及六分；九年開綱百十來日，所運(yùn)不過百分之二。開橋?yàn)樾戮V大典，“而其日竟無一重船下橋”，包世臣亦稱，“兩淮弊今極矣”。[29]
其四，私鹽泛濫。由于體制原因，清代的私鹽問題極為嚴(yán)重。鹽是生活必需品，不具有選擇替代效應(yīng)。官鹽成本過高，鹽價過昂，百姓不愿買食官鹽，又不能淡食，在這種情況下，私鹽必然成為民眾解決問題的唯一制度外解決辦法。當(dāng)時私鹽的走私方式，主要有以下幾途：
灶私：鹽場場商浮收，灶戶只得以鹽售私，與鹽販共同獲取利潤。陶澍認(rèn)為，場私產(chǎn)生的主要原因是灶丁清苦，“灶戶煎丁，濱海窮民，最為艱苦”。以前收鹽有定制，“近來場商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶戶以交官鹽為累”[30]。有的灶戶為對付場商大秤勒索，在食鹽中攙進(jìn)不少沙土，稱為“腳鹽”，而將凈鹽售給私販。攙有沙土的腳鹽用高成本運(yùn)到引地后，卻發(fā)現(xiàn)質(zhì)次價高，根本無人買食。
腳私：埠頭串通商伙，從中克扣應(yīng)給船戶運(yùn)費(fèi)水腳；而船戶、水手，為販運(yùn)私鹽，也往往甘心忍受，甚至還出錢收買賣鹽者，少裝官鹽，在鹽船上預(yù)留空艙以裝私，因此販鹽沿途有“買砠跑風(fēng)”名目，到岸有“過籠蒸糕”情弊，將無課之私鹽沿途售賣。有時，運(yùn)鹽商人亦夾帶鹽斤走私。陶澍表示，岸引之所以滯銷，“不盡關(guān)梟販，其商運(yùn)官引之重斤，與裝鹽江船之夾帶，實(shí)為淮綱腹心之蠹”。當(dāng)時，商人行私有包內(nèi)、包外之私，“其包內(nèi)者系運(yùn)商捆鹽出場多帶重斤，商廝、商伙亦復(fù)如之”。[31]為達(dá)到售私目的，他們常謊報(bào)官鹽淹消。兩淮所產(chǎn)之鹽，運(yùn)至湖廣，遠(yuǎn)涉長江，遭風(fēng)失險，事故間或有之，例有津貼，準(zhǔn)許批補(bǔ)，亦免課稅。他們利用這一規(guī)章，在運(yùn)送官鹽時，或在沿途私售，或到漢口守輪待售時私售，然后將船鑿沉，謊報(bào)淹銷，既售私又獲津貼、免稅，可謂販私鹽反獲幾利，而官鹽卻停滯不前。
糧私：又稱船私，即運(yùn)漕船只，其運(yùn)丁、水手走私。南漕北運(yùn)，漕船返回時多帶蘆鹽于淮鹽地區(qū)銷售，本為清廷禁止。但在利益趨動下，雖有朝廷的三令五申，而此風(fēng)不能盡除。陶澍認(rèn)為，漕船回空，“坐占淮南數(shù)十萬引之綱額”，勾結(jié)梟匪，肆行無忌，“實(shí)為淮綱之害”，又因漕船停泊買私，“尤有誤于趲運(yùn)” [32]。
官私：官員憑借手中權(quán)力參與走私。在走私官員中，尤以鹽務(wù)官員走為最。他們飽食終日，不盡職責(zé)，“或與商人聯(lián)姻換貼，或與商人伙本行鹽，最為劣習(xí)”[33]，官衙形同虛設(shè)，弊端百出。
鄰私：其他鹽區(qū)的食鹽通過走私而進(jìn)入本地區(qū)行銷�；贷}銷售區(qū)與其他鹽區(qū)相交，淮課又較其他地區(qū)為重，故往往受到鄰鹽侵灌。如兩湖常受川私、潞私、蘆私?jīng)_擊，以前運(yùn)銅船只經(jīng)四川北上，“一路收買川私，入楚售賣”，導(dǎo)致湖北宜昌全郡盡食川私，并波及下游荊州各屬。隨州、應(yīng)山與河南信陽等地相接，“多被潞私侵灌”，黃安、麻城與光山、固如及安徽英山等處，“多被蘆私侵占”。湖南則常受粵鹽沖擊，其中郴州所屬之永興縣，“系粵鹽引地”，粵商在此開設(shè)子店，行銷生鹽，他們“多設(shè)熬鍋，將生鹽煎熟，侵灌淮界”[34]。
以上諸弊的出現(xiàn)，必然會導(dǎo)致綱鹽運(yùn)銷困難，引額壅積。嘉慶二十四年，淮北未銷鹽達(dá)89769引，占額銷引數(shù)296982引的1/3。次年，淮南所屬的湖廣、江西缺銷亦高達(dá)25萬引，占原額的1/4。道光以來，情況也毫無好轉(zhuǎn)。元年，戶部尚書英和曾表示，“近來淮引滯銷，以致課遲運(yùn)絀”[35]。迄至改革前的道光九年，兩淮鹽引的滯銷仍在1/3以上。陶澍稱，從道光元年至十年，十綱之中，“淮南商辦課運(yùn)止有五綱七分”，積引幾至半數(shù)[36]。鹽運(yùn)不前，帶銷負(fù)擔(dān)過重，又使得鹽課無著。至道光十年，兩淮庫儲全空，外欠高達(dá)4000余萬兩，另外1000余萬兩所借本息亦化為烏有。[37]
與此相伴隨的，是庫款出納混亂，墊占款太多。兩淮正雜稅課本系按綱征收，而外支各款則按年支用，如能一綱之鹽年額年銷，則運(yùn)庫解支自可年清年款，無如口岸滯銷，一綱之內(nèi)均不能銷足一綱之引。為湊解正課、雜支，數(shù)十年來，庫款前后套搭挪墊，以致疊次清查欠款達(dá)數(shù)千萬兩之多。如道光二年清查出積欠3687萬余兩。八年丙丁綱銃引案又查出積欠1157萬兩。庫款之墊占，至道光十年十月墊款700余萬兩，除已歸還者外，尚墊占500余萬兩，其中有因公墊用者，有銃引墊占者，有商用商捐墊借者。以上款項(xiàng)皆應(yīng)按引歸還，只因套搭過重，運(yùn)滯商疲，致成庫墊之累。
簡言之，清前期的鹽利分配格局由政府與總商壟斷，政府、商人與民眾的利益能保持在一種大致均衡的狀態(tài)，但至陶澍改革前，由于受滯銷、浮費(fèi)、走私等因素影響，導(dǎo)致這三者的利益均受到不同程度損害。政府鹽課無著，商人紛紛倒閉，民眾違法食私，獲益者卻為鹽梟與不法胥吏。又因私梟作為一種有武裝、跨數(shù)省的販私集團(tuán)，往往與捻軍或會黨相結(jié)合，更為清廷的心腹之患。上述情況表明，兩淮鹽政已日暮途窮，改革迫在眉睫，勢在必行。
三
制度創(chuàng)新主體對制度創(chuàng)新收益和成本的分析是從經(jīng)驗(yàn)得來的。作為一種經(jīng)驗(yàn)社會，仿照前人的成法，判斷改革所帶來收益與成本的比較，是最為合理的選擇。陶澍改革所能仿效的經(jīng)驗(yàn)有以下幾途：
一由垣商納課。招來殷商令其認(rèn)課包納，灶鹽悉歸該商經(jīng)理出賣，寓散于整，簡明扼要。但兩淮池鐅，半系灶產(chǎn)，業(yè)已聽命商人，不會情愿重新整合。況且商人惟利是視，秤收則勒以重斤，借貸則要以重息。灶不樂以鹽歸垣商，垣商亦必?zé)o資完課。
一由場官收稅。就各場產(chǎn)鹽引額攤定課額，商販先向場大使報(bào)明認(rèn)買斤數(shù)，照額納課，赴各場配買鹽斤。但產(chǎn)鹽最多之伍祐等場，照引定課，應(yīng)征銀六十余萬兩；即梁垛等場，亦應(yīng)征銀二十余萬兩，“鹽場微員豈能任此巨帑？”況試行之初，額難懸定，若聽其盡收盡解，難保無匿報(bào)侵欺。兼之場署多在海濱，既無城廓之防，又乏營汛之衛(wèi)，征解亦恐疏虞。
另有課歸場灶。具體做法是，灶戶與鹽販自相交易，由官府確定灶數(shù)，并令灶戶將額引鹽數(shù)與余鹽數(shù)報(bào)于場官，場官查核并記錄，比照引課，酌定額鹽課數(shù)，不論富商與小販，均可向灶戶買鹽，灶戶于售鹽時納課，買鹽者將鹽運(yùn)至何地銷售，任何人不得干涉，形成人人可以從灶戶買鹽，販鹽者處處可以賣鹽的局面，“數(shù)十萬私梟不禁自絕，貨運(yùn)小販皆化而為良”[38]。針對這一建議，陶澍前任、兩江總督蔣攸銛?shù)然貞?yīng)六不可行：兩淮場灶向有商亭、灶亭、本池、客池之別，灶亭、客池多系極貧極累之戶，若買鹽之銀先入灶戶，“此等窮極無聊之輩，既無身家，又鮮廉恥，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售無征，即使察出隱漏及欠課不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮鹽額產(chǎn)最廣，引地最大，“一旦全撤藩籬，任其自便”，則偏遠(yuǎn)之地運(yùn)費(fèi)加重，鹽商裹足不前，“名雖淮鹽引地，實(shí)則各屬鄰私”，不可行者二。不憑引目隨處販賣，“則場灶之透漏便捷而販私無課，獲利較多”，必然遍地皆私，無可防范，不可行者三。向來鹽課歸商，灶丁止納折色，每遇蠲緩，在折色而不在鹽課，若鹽課歸于灶戶，遇災(zāi)無法征正課，不可行者四。兩淮場灶皆在瀕海之區(qū)，鹽課無處存放，日日會差護(hù)送，則必然“不勝煩擾”，不可行者五。淮鹽之根窩價值千余萬，“一旦廢棄，頓失所依”；又有世業(yè)鹽務(wù)之捆工等，“若遽令星散失業(yè)，則數(shù)十萬窮黎流離失所”，不可行者六。[39]
即便如此，以上諸法所提供的視角與思路，卻為陶澍的票法改革提供了有益的參照，票法改革也的確大量吸收了其中的一些措施。道光十二年二月十六日，署鹽運(yùn)使俞德淵遵陶澍之命，與前淮揚(yáng)道鄒錫淳，分路查勘淮北諸鹽場及運(yùn)道，并籌議設(shè)局收稅章程。隨后，陶澍親自到海州，博采眾論，制定票鹽之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于來年推行票鹽。
為什么選擇淮北而不是淮南呢？兩淮共分為淮南、淮北兩場，但淮南為主體。每年兩淮共行綱鹽169萬余引，其中淮北僅30余萬引；鹽場23個，淮北也僅有3個。因大小不同，使得“淮南之利弊，視淮北為盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[40]。陶澍在改革之初，顧慮重重，惟恐失敗，造成淮南的巨額積欠歸款無著，同時，“淮南擅鹽利久，官吏衣食于鹽商，無肯議改者”[41]。所以，兩淮的廢引改票只有先在淮北試行。當(dāng)然，改革之初，淮南鹽商雖疲，但仍能捆運(yùn)50余萬引，淮北則僅捆運(yùn)2萬余引，較應(yīng)運(yùn)定額不及十分之一，可見淮南尚可支持，而淮北已全面崩盤，除改革外，別無起死回生之法。
改革為系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身�？紤]到“利之所在，弊即因之”，即使先為試辦，而清灶、僉商、改官、變法，非數(shù)年不能粗定規(guī)模；商販雖廣為曉示，亦恐觀望不前；即使票法暢行，又必南侵閩浙綱鹽，北侵蘆潞綱鹽，“若不統(tǒng)各省鹺務(wù)通盤籌畫，實(shí)不免此贏彼絀之虞”，故陶澍的改革步驟慎之又慎。
淮北票鹽實(shí)施的具體辦法，根據(jù)相關(guān)奏折、詳文等，可以歸納出以下幾點(diǎn)：
其一，取消總商，銷鹽不再由總商把持。滯岸各州縣招徠民販，給予護(hù)照，護(hù)照上注明姓名、年貌、藉貫，持照赴場買鹽后，到鹽大使衙門呈照請票，該大使于護(hù)照內(nèi)驗(yàn)訖戳記，立號簿登記備查。護(hù)照準(zhǔn)行三年，每票買鹽十引至百引，不得過于零碎。由運(yùn)司刷印三聯(lián)空白票式，一為運(yùn)署票據(jù)，一留分司存查，一給民販行運(yùn)。三聯(lián)票以中正、臨興、板浦三場各取上一字編列號數(shù)，蓋用運(yùn)司印信，頒發(fā)三場大使收貯，民販納稅請票時，該大使于票內(nèi)注明民販姓名、藉貫、運(yùn)鹽引數(shù)、銷往州縣，并按道途遠(yuǎn)近規(guī)定到引地時限，任其販賣。運(yùn)鹽出場，由卡驗(yàn)放，不準(zhǔn)越卡，亦不準(zhǔn)票鹽相離及侵越別處，違者均以私鹽論。民販持照票赴指定引地衙門呈繳，該州縣按月將照票上繳運(yùn)司查核。裁存票據(jù)由本場大使按旬照冊，匯繳運(yùn)司，以便核對。存查之票，亦按旬上呈分司衙門備查。票鹽行，窩引之法自然廢除。
此后，因票鹽行之有效，又有驗(yàn)貲、掣簽之例。票鹽試行之初，票販頗多觀望，且資本無多，“是以隨到隨上，錢糧收足而止”。經(jīng)過數(shù)年試辦，人心踴躍，票本每歲加增，多至數(shù)百萬兩，均于開局前全數(shù)到場，無從分別先后，不能不先令掛號。為阻止有不法奸徒乘機(jī)生事，空掛數(shù)千百引，以空掛之號重價轉(zhuǎn)賣，“是以不得不出于驗(yàn)貲一法”，即先讓票販各帶資本，于開局前遵照示定日期，當(dāng)堂驗(yàn)明注冊，通攤派買。[42]但以后群商依然踴躍，食鹽供不應(yīng)求。道光十八年（1838年）二月，票鹽開局時，到場資本有二百余萬兩，而票鹽額數(shù)以40萬引為準(zhǔn)，為防止多運(yùn)多銷，“致侵灌淮南”，故決定在驗(yàn)貲掛號后，抽簽定商，并按折派買。[43]
其二，裁汰浮費(fèi)，降低淮鹽成本。接新章規(guī)定，每鹽400斤一引，場鹽照錢時價合銀六錢四分，抽稅照商運(yùn)科則酌減1/3，計(jì)銀七錢二分，又頃熔解費(fèi)、設(shè)局設(shè)卡經(jīng)費(fèi)、各衙門書役紙飯、委員薪水、緝私經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)共五錢二分，通共每引庫平紋銀一兩八錢八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索費(fèi)用由民販自行經(jīng)辦。經(jīng)過不到一年的試辦，銷鹽溢額，于十三年三月，奏準(zhǔn)恢復(fù)淮北原定科則，每引征課稅一兩五分一厘。上年所征經(jīng)費(fèi)銀因有節(jié)省，撥補(bǔ)正課，將經(jīng)費(fèi)酌減一錢二分，每引征銀四錢。前定鹽價銀六錢四分，亦酌減四分。這樣，每引共二兩五分一厘。[44]向來行鹽口岸文武衙門私設(shè)陋規(guī)，書役復(fù)加需索，新章規(guī)定不得藉端勒索，一經(jīng)民販告發(fā)，或別經(jīng)發(fā)覺，即嚴(yán)行究辦。
票鹽之制未行之前，淮北課則雖輕，而輾轉(zhuǎn)運(yùn)至引岸，每單引成本即至十有余兩，故官不敵私。推行票鹽后，陶澍規(guī)定行鹽不由杠壩舊道，而是改從王營減壩入湖，且出鹽場后不再改捆，而是直抵引岸。這樣，除鹽價錢糧外，一兩而至壩，又一兩而至岸，此即改道不改捆之意�？傆�(jì)運(yùn)費(fèi)五兩有奇，幾減綱鹽大半。
其三，減少手續(xù)，加速流通。淮北板浦、中正、臨興三場各鹽幢遠(yuǎn)近多寡不一，于各場相度適中之地建立局廠，以便灶戶交鹽及民販納稅。三場共設(shè)五局，均由運(yùn)司遴委妥員，每局一人，常年駐札。遇有民販買鹽，局員將其帶赴本場大使衙門。隨時納稅請票，再由本局委員于三、六、九日，各照票載引數(shù)，與民販逐包稱驗(yàn)，于照票后用戳記，聽其運(yùn)鹽出場。倘途中查出包內(nèi)夾帶，惟局員是問。
肅清運(yùn)鹽道途之惡棍，是保證票鹽得以順利推行的又一關(guān)鍵。安東、清河、睢寧、邳州等處地界，均有地方惡棍私立鹽關(guān)，索費(fèi)包送，甚至公然搶劫。改行票鹽后，民販一經(jīng)納稅，所運(yùn)之鹽即為官鹽，故陶澍嚴(yán)飭地方官認(rèn)真查拿，務(wù)使鹽道通暢，匪徒斂跡。
由于成本降低，運(yùn)道通暢，民販樂以辦運(yùn)。如有多運(yùn)，即融代江運(yùn)之不足，彌補(bǔ)淮南鹽務(wù)之全局。起初章程規(guī)定，須指定請運(yùn)往州縣，并于票內(nèi)注明，如有越境即以私鹽論。經(jīng)過一年試行后，陶澍量為變通，重新規(guī)定，如票鹽已經(jīng)出卡，經(jīng)委員加印驗(yàn)戳運(yùn)行之后，因指定州縣鹽壅滯銷，準(zhǔn)許其呈明地方官后，轉(zhuǎn)運(yùn)他岸銷售，只是仍不得越出實(shí)施票鹽州縣之界。
其四，加強(qiáng)緝私。“票鹽之衰旺，全視緝私之寬嚴(yán)”。按章程，民販買鹽出場，必須由卡經(jīng)過，候卡員查驗(yàn)有無中途添買夾帶，然后才可運(yùn)至指定引地。其卡隘設(shè)在距鹽池百里內(nèi)外水陸必經(jīng)之地，海州房山系陸路要隘，大伊山、吳家集均為水陸要道，設(shè)此三卡，每卡由運(yùn)司委員督查，各帶書役1人，頭役1人，散役8名，一年期滿另委他人接辦。又于沿周添十一處要隘，分派千總3員，把總4員，外委4員，兵250名，不時巡緝。民販過卡既經(jīng)驗(yàn)明，其余經(jīng)過州縣各鹽捕衙門，不得再加查驗(yàn)，以免擾累稽延。鹽斤運(yùn)到認(rèn)銷口岸，即赴當(dāng)?shù)匮瞄T繳票，照票內(nèi)如無卡員戳記，即系越漏，應(yīng)照私鹽律治罪。[45]為增強(qiáng)緝私效果，陶澍又規(guī)定，緝私人員薪工，要以銷鹽數(shù)為尺度，如果票鹽溢銷，則按引酌賞；倘票鹽遲滯缺銷，則照現(xiàn)銷引數(shù)攤扣。若半年后仍無起色，則官員記過，兵停俸祿，巡役撤換。另外，如能查獲私鹽，則仍然是照價變賣充賞；如在別處查獲此處透私之鹽，即將此處官兵分別參革治罪。[46]
淮北票鹽改革前，政府、商人與民眾三者的利益受到損害，陶澍廢除綱法，同時也將政府的利益置身于一種并不安全的市場化調(diào)節(jié)機(jī)制之中，即政府稅收只能隨銷售量的增長而增長，否則還有下降的可能性。但由于它打破了官商的壟斷，產(chǎn)運(yùn)銷各環(huán)節(jié)又控制的比較好，所以實(shí)際的鹽銷量確有增長，稅收有大幅度的提升，而民眾也從這種市場競爭格局中得到了好處。簡言之，陶澍則通過市場競爭方式，由散商取代總商，票引取代窩引；減輕浮費(fèi)與手續(xù)，降低成本；加強(qiáng)緝私，打擊稅收外溢，重新平衡了政府、商人與民眾的利益，所不同的是，此時商人所涵蓋的對象，已經(jīng)發(fā)生了徹底的變化。
票鹽使原來總商的壟斷地位受到沉重打擊，許多商人破產(chǎn)了。據(jù)記載，“吾郡西北五里曰河下，為淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅連云，墻壁壘石為基，煮火屑磁為汁，以為子孫百世業(yè)也。城北水木清華，故多寺觀，諸商筑石路數(shù)百丈，遍鑿蓮花，出則仆從如煙，駿馬飛輿，互相矜尚”，一時賓客之豪，管弦之盛，談?wù)吣繛椤靶P(yáng)州”。但經(jīng)陶澍改行票法，總商地位一落千丈，不及十年，“高臺傾，曲池平，子孫流落有不忍言者。舊日繁華，剩有寒菜一畦，垂楊幾樹而已”[47]。
改革的過程，實(shí)質(zhì)上就是利益重新分配與調(diào)整的過程。特殊群體的利益受到損害，他們必然紛起而攻之。按照陶澍的說法，淮北票鹽系屬創(chuàng)舉，章程一切無可依仿，“當(dāng)發(fā)令之初，物議橫生，或言票鹽有損于商，無益于官，或言引梟入場必為民害，或言壩扛失業(yè)，必滋事端，或言鹽至中途，必被搶劫，或言充斥旁岸，必致虧課”[48]。對此，陶澍有充分的心理準(zhǔn)備，他表示，浮議顯系舞弊弁利之徒，因票引兼行，化梟為良，便于公而不利于己，“是以造作浮言，暗計(jì)阻撓”[49]。
行票廢綱，總商被革，收入全裁，其郁悶之情可想而知。“議裁鹺費(fèi)，則窩商蠹吏撓之；議截糧私，則長蘆總漕撓之；議改票鹽，則壩夫岸吏撓之，群議沸騰，奏牘盈盡�！盵50]更為可笑的是，據(jù)陶澍奏稱，“從前之每年坐食數(shù)千金，數(shù)百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼聞?chuàng)P人相斗紙牌，繪一桃樹，另繪一人為伐樹狀，以寓詛咒”[51]。以伐桃樹來暗寓伐陶澍，仇恨之意，無以復(fù)加�！肚迨犯濉な池浿尽芬喾Q，“時窟穴鹽利之官胥吏，舉囂然議其不便”。另外，他們還試圖通過政治代言人，來表達(dá)不滿。比如御史周彥，指責(zé)票鹽之法與場灶起征，名異而實(shí)同，“場灶起征，利于私而不利于商；給票行鹽，利于梟而不利于國”[52]。又如御史鮑文淳，為原來總商鮑有恒近族，鮑文淳未中進(jìn)士時，常在揚(yáng)州與鹽商往來周旋，故在票法改革后，成為攻擊陶澍的中堅(jiān)，他時而在票法改革之初稱改革必?zé)o把握，時而在推行過程中稱淮北奏銷必不能如期，或是在改革有了成效之后，稱陶澍私刻奏章，總之，處處加以掣肘[53]。
面對諸多阻力，陶澍不為所動，永往直前[54]。對此，道光帝極為欣賞，多次夸獎陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[55]，又稱他“實(shí)心任事，不避嫌怨”[56]，大力支持�！肚迨犯濉贩Q：“減價裁費(fèi)，商販爭趨，而窩商蠹吏、壩夫岸胥一旦盡失其中飽需索之利，群議沸騰。言官摭浮言，屢事彈劾，賴宣宗鑒其忠誠，倚畀愈專。屢請復(fù)鹽政專職，皆不許，澍益感奮，力排眾議，毅然持之，卒獲成功�！盵57]加之俞德淵等人兢兢業(yè)業(yè)，共襄其事，票鹽改革終獲成功。包世臣也承認(rèn)：“淮北鹽務(wù)久已運(yùn)商絕跡，正課虛懸”，經(jīng)此票鹽改革，產(chǎn)額頗增，“洪湖以南食鹽居民，率出賤值得凈鹽，以為有生所未聞見，是其大體已屬美善”[58]。史家更是稱：“陶澍治水利、漕運(yùn)、鹽政，垂百年之利，為屏為翰，庶無愧焉。”[59]給予最高評價。
票鹽的成功，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一是積引問題得到解決，并超額完成任務(wù)。道光十二年銷引24萬余引，十三年銷引32萬余引，十四年達(dá)59萬余引，為淮北額引的兩倍。到后來，甚至還不得不規(guī)定以46萬引為限制，不得多賣，以防止淮北之鹽侵灌其他銷鹽區(qū)域。其二是鹽課也超額完成。除奏銷淮北正雜課銀32萬兩外，每年還能協(xié)貼淮南銀36萬兩，后又帶銷淮南懸引20萬，納課銀31萬，“是淮北之課，較定額又增兩倍矣”[60]。至于化私為良、民眾樂于購買官鹽等情況，更是無需多言。簡言之，從政府的角度來說，可謂大獲全勝。有鑒于此，有學(xué)者才稱，“陶澍改革試圖扭轉(zhuǎn)虧課局面，增加鹽利收入，為朝廷興利，此外讓一般散商也可沾利，以利用其銷售力量；蒙受不利的只是地方官吏以及窩商等人。因此可以說票鹽法是對鹽利再分配所作的一次調(diào)整，使官商分利的鹽業(yè)政策能夠在兼顧朝廷和商人（散商）利益下再維持下去，與綱法相比確是要好�！盵61]
當(dāng)然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，兩淮鹽政改革的難點(diǎn)在于僵化的鹽區(qū)劃分，而鹽區(qū)劃分的根本原因，又正是清廷出于對稅收征收的擔(dān)心，希冀通過鹽區(qū)劃分與總商包干相結(jié)合的方式，來確保自己的利益。顯然，陶澍的改革并不敢觸動這根神經(jīng)。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之無弊，可在淮南推廣，陶澍晚年“將推淮北之法于淮南，已病風(fēng)痹，未竟其施，然天下皆知票鹽減價敵私，為正本清源之計(jì)”[62]。由于反對票法改革的阻力太大，且易與其他鹽區(qū)發(fā)生沖突，故終陶澍一生，票鹽改革均未跨越淮北一步。其三，雖然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市場力量，但不能認(rèn)為票販行鹽已完全市場化。實(shí)行票鹽法以后，無論是納稅、領(lǐng)票、付價、買鹽、運(yùn)鹽、賣鹽等環(huán)節(jié)，都保留了許多繁瑣的手續(xù)。行鹽的路線雖然較前簡便，但必須遵循指定的路線，更不能脫離鹽區(qū)范圍。這也為日后鹽法的進(jìn)一步變革，做了必要的鋪墊。
四
經(jīng)陶澍淮北票鹽改革后，淮北地區(qū)的鹽政取得突破性進(jìn)展，票鹽的成果也逐漸得到更多人的認(rèn)可。隨后，陶澍“頗欲推行于淮南，不果”。這主要是因?yàn)榛茨系刭髲V闊，因此而獲利者甚眾，改革的反對阻力大。另外，票鹽改革后，降低成本，也開始對其他鹽區(qū)產(chǎn)生沖擊，很明顯的證據(jù)就是，經(jīng)過多年的發(fā)展，“山東、山西各巡撫皆以淮北票鹽充斥，致各該處引積商疲，奏請調(diào)劑�！盵63]在淮南推行票鹽改革，勢必導(dǎo)致私鹽侵灌其他鹽區(qū)，損害其他鹽區(qū)的利益，遭致更大層面的反對。故直至道光二十九年，湖北武昌塘角大火，“燒鹽船四百余號，損錢糧銀本五百余萬，群商請退”[64]，兩江總督陸建瀛才以此為契機(jī)，仿淮北成例，在淮南改行票法，并獲得一定程度的成功。
“票法宗旨，在于輕本敵私”，“無論官紳軍民，皆準(zhǔn)承運(yùn)”[65]，這是后來學(xué)者對票鹽精髓的歸納和總結(jié)，陸建瀛正是照此辦法行事。他宣稱，淮南鹽務(wù)疲敝，“實(shí)由口岸之不銷”，不銷之故，則在官價昂于私價，官本重于私本，而成本過重之故，又在銀價日貴，浮費(fèi)日增。為今日計(jì)，“欲暢銷必先敵私，欲敵私必先減價，欲減價必先輕本。欲輕本必先大裁浮費(fèi)，攤輕科則”。在他看來，淮南鹽政之弊，在于其鹽利既不能上歸政府，亦不能惠及百姓，而盡歸于中飽之人�；茨弦刈顝V，涉及四省，與這些弊端相適應(yīng)的，則是官則文武印委各員，吏則大小衙門書役，以及商伙、商廝、商船，“不可臆計(jì)”。雖然陸建瀛清楚，一旦自己提出改革動議，這些人“必群起而撓之，造謠結(jié)黨以恐嚇挾制，必使良法中阻而后已”。但若想改革成果，只能力破情面。他仿效陶澍淮北票鹽改革方案，提出淮南鹽政改革的章程共計(jì)十條：
一、酌減外費(fèi)，以輕成本。二、酌復(fù)額引，加帶乙鹽。三、永禁整輪，疏通銷路。四、核實(shí)岸費(fèi)，以杜浮冒。五、分岸運(yùn)銷，利商便民。六、綱食各岸，畫一辦理。七、官定場價，以免居奇。八、鹽包改捆，以杜夾帶。九、體恤災(zāi)商，分年批補(bǔ)。十、刪除繁文，以歸簡易。
從以上章程中可以看出，陸建瀛認(rèn)為淮南鹽務(wù)疲弊的主要原因在于行鹽地食鹽銷售不暢，而銷售不暢的原因則在于官鹽的價格高于私鹽，官鹽的成本重于私鹽，欲以官鹽對抗私鹽，唯有減省官鹽的成本及鹽價，所以他提出一系列改革措施，減輕成本、加速運(yùn)銷及簡化機(jī)構(gòu)，以配合票鹽的實(shí)行。陸建瀛還特意強(qiáng)調(diào)，以上各條專為除弊輕本，約可省浮費(fèi)100余萬兩，南鹽成本每引可省至4兩有零，自出場到岸，每斤成本約制錢30文上下，如此一來，淮南之鹽或可暢銷。[66]
陸建瀛于揚(yáng)州設(shè)總局收納課稅，每運(yùn)鹽十引，填票一張，以十張為一號。楚、西、蘇、皖分為四界，凡商販請運(yùn)，在銷界以內(nèi)，無論何縣，悉聽轉(zhuǎn)販流通，并不作為專岸；如有侵越界外及鹽與照離者，仍以私論。又于九江設(shè)局，派員經(jīng)理其事，凡楚西商鹽，就近發(fā)賣水販，任其運(yùn)銷。為達(dá)到這一目的，陸建瀛隨后又頒布了許多配套措施。
陸建瀛的改革得到了最高決策者的支持。咸豐帝曾在陸建瀛的奏折上朱批：“所奏已與軍機(jī)大臣商酌依議行矣。惟朕弱齡親政，毫無見聞。于利弊實(shí)未能深悉，卿受皇考重恩簡任春圻，自必激發(fā)天良，實(shí)心辦事，但此時系整頓之始，尤須敬慎，乃心斷不可有見長高興之意，暴露于前，俾胥役得窺測也，勉之，欽此�！盵67]可見其信任。
淮南票鹽改革后，截至九月初旬，不到五個月的時間，已領(lǐng)運(yùn)70余萬引，尚有30余萬引，南北販商均欲認(rèn)運(yùn)。只是因本年淮南通泰各場“夏秋風(fēng)趣不時，間有缺產(chǎn)”，且考慮到“兩淮雖屬一體，而南北兩局究應(yīng)剝分界限”，故陸建瀛決定命南商從淮北提鹽30萬引，“仍由淮南商販運(yùn)銷，免滋流弊”[68]。至十月十五日止，則淮南更是全完綱額之1095千余引。[69]
通過以上論述，再結(jié)合陶澍當(dāng)初對淮北地區(qū)推行票鹽的方法，可知陸建瀛的淮南改革之法，基本上與淮北票鹽之制相類似，但因情況所迫，他不再強(qiáng)調(diào)緝私、鹽區(qū)及鹽價，并使自己的改革，包含著新的因素，從而顯得更為大刀闊斧。
陸建瀛的淮南票鹽改革，在改行票法之余，重點(diǎn)仍是放在裁減浮費(fèi)和減輕成本上。《清史稿》記載：“凡省陋規(guī)歲數(shù)百萬，又減去滯引三十萬，年保行百零九萬引，每引正課一兩七錢五分，雜課一兩九錢二分，經(jīng)費(fèi)六錢五分八厘�！盵70]雖然引斤課費(fèi)仍較淮北為高，但與以前相比，還是大為減輕。加上為彌補(bǔ)武昌大火的損失，規(guī)定每運(yùn)新鹽一引，帶運(yùn)二百斤，“既裁浮費(fèi)，又多運(yùn)鹽二百斤，成本輕減過半。故開辦數(shù)月，即全運(yùn)一綱之引，楚西各岸鹽價驟賤，農(nóng)民歡聲雷動”[71]。由此可見，陸建瀛的淮南票鹽改革，亦是很有成效。清廷對陸建瀛的改革非常滿意，咸豐帝宣稱：淮南鹽務(wù)新章，經(jīng)陸建瀛督同聯(lián)英、劉良駒等掃除積弊，自開局至今五月有余，已辦過上下兩半奏銷，約十一月內(nèi)外，淮南全綱可清，合之淮北鹽課協(xié)餉，計(jì)應(yīng)共銀五百余萬兩，“辦理尚屬妥善”，特決定對陸建瀛等人一一“議敘”。[72]
憑借著推行票鹽所帶來的巨大利潤與良好的銷售業(yè)績，陸建瀛的票鹽改革亦在相當(dāng)程度上獲得成果。經(jīng)陶澍的淮北票鹽改革，再至陸建瀛的淮南票鹽改革，清代最大鹽區(qū)的兩淮，最終走上了以市場為主導(dǎo)、以利益為驅(qū)動的票鹽之路。至咸豐元年（1851年），戶部對票鹽改革做出一個較為中肯的意見：
夫票鹽之所以愈于長商者何也？長商受官約束，官吏因之侵漁，長商無可如何，故有費(fèi)，而鹽日滯；票商隨時認(rèn)領(lǐng)，官吏即欲需索，票商立許告發(fā)，故無費(fèi)，而鹽易銷。則減費(fèi)即所以裕課，其利一。
長商有費(fèi)，則鹽價日昂，貴則不能敵私，而銷路日壅；票商無費(fèi)，則鹽價日賤，賤則可以勝私，而銷路日寬。則敵私即所以裕課，其利二。
長商積疲已久，每致先鹽后課，而課易拖延；票商挾本而來，故皆先課后鹽，而課無短絀。則免欠課之積弊，其利三。
長商按綱領(lǐng)運(yùn)，必挾資巨萬，而后可以承運(yùn)；票商量力納課，即為數(shù)無多，而亦準(zhǔn)其販運(yùn)，則廣民間之生計(jì)，其利四。
長商則恃系官鹽，迫人以不敢不食，故鹽多攙和；票商則各自銷售，恐人之或有不食，故鹽皆潔白。則便各省之民食，其利五。
長商價重，則人愿食私，而梟徒因之以多；票商價輕，則人愿食官，而私販因之以戢。則化天下之莠民，其利六。[73]
總之，得此六利，如果又能經(jīng)理得人，“當(dāng)今生財(cái)之大道，計(jì)無有逾此者”。戶部立論主要從財(cái)政的角度出發(fā)，減費(fèi)裕課，敵私裕課，免欠課之弊，辦課較易。但其指出在專商壟斷時，官氣太重，食鹽質(zhì)次價高這一點(diǎn)，對綱法不便于民的弊病，講得卻的確相當(dāng)深刻，擊中鹽法要害。正因?yàn)槿绱�，戶部提議，陸建瀛之淮南票鹽改革，“一年以來，票販踴躍爭先，已酉一綱（注：系指道光二十九年之額鹽）收課五百余萬兩，是年部庫支絀，敕以接濟(jì)”，故而為今之計(jì)，“欲增課必先暢銷，欲暢銷必先敵私，欲敵私必先減費(fèi)。而欲減費(fèi)敵私以暢銷而增課，則又莫若使各省改長商而行票鹽。”[74]可見通過自陶澍而至陸建瀛等人的努力，票鹽的效率已經(jīng)得到廣泛的承認(rèn)。
當(dāng)然，也有人早就指出，淮南票鹽改革之不徹底性：“淮南、北行鹽皆大效，淮南仿票法而不名票，大意謂票法散不可稽核，故處處間以官吏，與《日知錄》所云‘不問所之者’不同。雖操縱自余，然立一法必待其人而后行者，非良法也，必人人可行始為良法，如陸公長在，尚能堅(jiān)持，否則官吏乘間，陋規(guī)裁者可復(fù)，少者可增。”[75]不能完全自由流通，處處加以限制，當(dāng)然會留下不少弊端。
陸建瀛改革后不久，即爆發(fā)了太平天國起義，太平軍攻陷武昌、漢口，長江航路受阻，淮鹽無法上運(yùn)，正所謂“咸豐軍興，岸懸商散，北則軍隊(duì)林立，餉鹽充斥；南則江路梗阻，片引不行，票法于是乎大壞’”[76]，廢引改票之事就此結(jié)束。加之官員已無力對制度做進(jìn)一步修正，故淮南票鹽很快就出現(xiàn)了“越二歲，即滯銷搶跌，承辦數(shù)千引之大販皆為一二十引之小販所誤”，“淮鹽遂以不振”[77]的局面。川鹽濟(jì)楚逐步登上歷史舞臺，等到太平天國起義被鎮(zhèn)壓后，曾國藩、李鴻章等人重整旗鼓，恢復(fù)兩淮鹽運(yùn)，但已時過境遷，今非昔比了。
五
太平軍雖然沒有直接控制過兩淮鹽區(qū)的主體淮南鹽場，但卻間接地使淮南鹽場的食鹽生產(chǎn)受到削弱。咸豐三年（1853年）三月，太平軍攻陷鎮(zhèn)江，四月攻陷揚(yáng)州，“不特淮南引地?zé)o不被其蹂躪，即商人之居于鎮(zhèn)揚(yáng)二郡者，十有八九亦悉遭荼毒，以致鹽務(wù)更形敗壞”[78]。有鑒于此，兩江總督怡良隨即上奏，請將壬子綱奏銷展限，積引暫停。
戶部雖然只能同意怡良之不開本年淮鹽，但因怡良“于淮南鹽務(wù)如何設(shè)法辦理，并未一語籌及”，擔(dān)心淮南鹽政從此不可收拾。況且淮南各場產(chǎn)尚屬“完善”，相鄰各省人口繁蔭，軍隊(duì)需鹽量亦大，“若藉詞軍書旁午，任聽灶丁私煎私售，而不設(shè)法經(jīng)理，非特盡撤藩籬，不可收拾，即目前自然之美利棄之如遺，于鹺綱全局大有關(guān)系”。經(jīng)過部議，他們特意將道光十一年太仆寺少卿卓秉恬之立場抽稅、侍讀學(xué)士顧莼之課歸場灶、光祿寺卿梁中靖之就場收稅、江西巡撫吳光悅之撤商歸灶四件奏折，轉(zhuǎn)抄怡良，希望他在危局之中能別開生面，“不拘運(yùn)數(shù)多寡，不問銷路遠(yuǎn)近，隨資本之大小，聽商民之貿(mào)易，只交一引之課，準(zhǔn)運(yùn)一引之鹽”[79]。
怡良很清楚，“以國課支絀，軍需浩繁之際，若不于無可籌畫之中，急思補(bǔ)救，非獨(dú)餉需無出，且恐鹽務(wù)全局從此蕩然，將來更難收拾”的道理，故他很快即與署兩淮運(yùn)司郭沛霖等商議后，奏稱就場征稅的辦法。就場征課的主要內(nèi)容是，在淮南二十鹽場設(shè)征鹽場所“廠”，商販自行到灶戶處采買食鹽，然后到“廠”納課，自行運(yùn)銷�？傮w上看，基本出發(fā)點(diǎn)是為了照顧灶丁，即通過降低成本，吸引小販運(yùn)鹽，其中的易引為斤及易銀為錢，都是出于這一目的[80]。但經(jīng)過一段時間的實(shí)施，效果卻并不理想，因?yàn)檎疅o法通過有效的監(jiān)控機(jī)制，來確保鹽商與灶戶之私相授受。“就場抽稅系權(quán)宜應(yīng)變，消弭隱患之術(shù)，而于國計(jì)無補(bǔ)”，且咸豐五年尚收錢八萬余串，六年則僅收稅錢二萬余串，七年春季所收“更屬無幾” [81]，相關(guān)各員也遭到戶部的指名彈劾。作為籌濟(jì)軍餉的重要途徑，兩淮鹽政改變征課辦法，勢所必然。
咸豐七年六月，署運(yùn)司郭沛霖即制訂出泰棧設(shè)局征課章程。他表示，淮南辦理設(shè)廠抽稅，原以恤灶便販，試行之始，尚屬稍有所獲，以后則毫無起色。目前的問題是，小鹽販雖有卡巡緝查，但他們“皆海濱窮民，巧于透私，輕于犯法”。下河路徑叢雜，汊港紛歧，繞道避越，“此拿彼竄，實(shí)屬散漫無稽”。兼之灶鹽無商收買，煎丁有煎無售，“遂與小販勾結(jié)為奸，禁之則深恐滋事，聽之則莫可究詰”。經(jīng)過認(rèn)真討論，他們決定，在泰州設(shè)立官棧，專門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)運(yùn)場鹽，令場商大販在棧納稅，然后赴場捆運(yùn)垣鹽，到棧再行發(fā)販出江，鹽商即以所售垣鹽之錢收買灶鹽。五百擔(dān)以上，即可以銀1兩抵錢2000文，并可只先交一半，其余事后再補(bǔ)。當(dāng)然，小販則不能照此辦理，仍然要先行交稅。結(jié)果試行兩月有余，即從咸豐七年四月二十日開棧起至六月初五日，已收正稅銀9220兩7錢7分，合錢18441千540文，又收正稅錢5587千440文，銀錢并計(jì)，合24028千980文，另外尚還有未運(yùn)到之鹽若干。綜計(jì)試行二月有余，已經(jīng)收稅34000余串，較上年通、泰兩屬一年所收之稅，征課大有起色，“有盈無絀”。有鑒于此，他更加堅(jiān)定設(shè)局征課的辦法，故又進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)章程。[82]
隨后，兩江總督何桂清通過奏折，將泰州設(shè)局之事上奏朝廷。他稱，淮南鹽課就場征收，不能確有把握，現(xiàn)擬酌量變通，漸收利權(quán)。兩淮鹽課甲于天下，而淮南尤為偏重，垣商收鹽于灶，運(yùn)商重鹽于垣，完納課款，分銷各岸，其行走道路俱有一定，“權(quán)操自官，利歸于上，法至善也”。故二百年來，雖弊竇叢生而年復(fù)一年，猶能勉強(qiáng)支持。但咸豐三年以后，運(yùn)商、垣商盡行星散，灶鹽無人收買，灶戶糊口無資，勢將流而為匪，不得已而議請就場抽稅。但這幾年來所收之課實(shí)在太少，不足以上對朝廷，下不足以應(yīng)軍需。后署泰州知州許道身等創(chuàng)議，在泰州設(shè)立官棧，招徠垣商，收買灶鹽，運(yùn)棧銷售，鹽稅始得稍有起色�，F(xiàn)在淮南各場原定亭鐅，雖止存十之三、四，而即此三、四成鐅鹽，仍急須售賣，販戶未必坐待收買，“海濱之區(qū)，頭頭是道，透私漏稅，在所不免”。場員以一人之耳目，稽察實(shí)難周到，必得將灶鹽隨煎隨收，方可行就場抽稅之法。今既無有力之垣商，又無庫款可以籌買，“故行之三年，日趨日下，蓋因灶戶皆系貧無立錐，其畏法之心不敵其嗜利之念”。這也正是就場征課之毫無把握，300文稅錢之絲毫不能增加的原因。至于以紋銀1兩作錢2000文，任從商便，“適滋勒索賣放之弊”，故現(xiàn)在特加禁止，仍照時價征收�，F(xiàn)在，前署兩淮運(yùn)使喬松年、現(xiàn)署兩淮運(yùn)使聯(lián)英等人議請，在泰州設(shè)立總局，另于扼要之丁堰設(shè)立通屬分局，東臺設(shè)立泰屬分局，并定立詳細(xì)章程，自必日有效果。[83]戶部就何桂清之奏折進(jìn)行議復(fù)。他們表示，很同意于泰州及丁堰東臺設(shè)局收稅，此于增加稅收頗有益處，“應(yīng)準(zhǔn)照辦” [84]。
何桂清從增加收入的角度出發(fā)，選擇了設(shè)局征課；與此同時，圍繞著兩淮鹽政所采取的川鹽濟(jì)楚、化私為官、軍隊(duì)運(yùn)鹽等方式，無不是為了“以鹽濟(jì)餉”。簡言之，盡管可能存在著視角的差異、手段的不同，其根本目標(biāo)卻不謀而合，那就是通過鹽政的調(diào)節(jié)手段，來盡量促進(jìn)與維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)固。
六
曾國藩的保價整輪，承前啟后，是晚清鹽政史上的重要環(huán)節(jié)，它與陶澍、陸建瀛的票鹽改革，以及就場征課、川鹽濟(jì)楚等事件，一并成為梳理兩淮鹽政改革脈絡(luò)的基點(diǎn)。時人曾做過這樣的評介：“陶文毅公淮北改票，而鹽法一變，北鹺暢行，而南鹽疲敝日甚。陸沔陽淮南改票，而鹽法又一變。發(fā)捻苗練之事起，川粵潞私充斥，大湖南北皖軍餉鹽為害尤甚。自江路肅清，商灶復(fù)業(yè)，時曾文正公設(shè)總棧，置岸局整輪章程，定牌價，鹽法至是一新，而淮運(yùn)乃大暢。惟請引多，勢且不給，李文忠公定以循環(huán)給運(yùn)，而綱法與票法乃互相維持于不敝。今之行者，皆曾文正公手訂章程也�！盵85]曾國藩的改革，與太平天國運(yùn)動有莫大關(guān)系。在太平天國威脅到清政府政權(quán)安全情況下，制度創(chuàng)新的機(jī)會成本很低。
隨著清軍逐步恢復(fù)在江南的統(tǒng)治，兩江總督曾國藩就舊有鹽法，核定新章。當(dāng)時兩淮鹽業(yè)是“岸無真商，商無真本”。曾國藩為增加鹽稅收入，決定從整頓兩淮鹽運(yùn)入手，通過設(shè)立淮鹽招商局，廣事招徠商人，“毋論官紳富商，悉準(zhǔn)赴局認(rèn)辦”。但曾國藩的招徠商人，只是扶植少數(shù)大鹽商大鹽商，對中小商人則加以限制。他認(rèn)為，從前淮北試票，所以從十引起運(yùn)，不過是因?yàn)橐厣醢�，道里甚近，民販甚小。但淮南縱橫萬里，交錯七省，“與淮北迥不侔矣”。聽說近來江廣各岸，小販充斥，競趨微利，爭先跌價，“大販因之受擠于小販，亦猶官鹽之受擠于私鹽”。有鑒于此，他主張集隔小販，仍從百引起票，“否則巨商畏縮，實(shí)于大局有妨”。他規(guī)定，凡行銷鄂、湘、贛三岸者，須以500引起票，謂之“大票”；行銷皖岸者，以120引起票，謂之”小票”。商人運(yùn)鹽，最低以一票起運(yùn)，愿多者聽，少者不準(zhǔn)。所需辦運(yùn)成本，大票約銀五、六千兩，小票亦須一、二千兩，致小商無力領(lǐng)票[86]。如此一來，導(dǎo)致淮南專招大商，雖名之曰票，實(shí)已失票法精神。
輪售是保持曾國藩“票法”制度穩(wěn)定的關(guān)鍵。出于對市場經(jīng)濟(jì)活動中，不法經(jīng)濟(jì)行為存在的擔(dān)心，以及小商小販易于不法，大商人易于自律，易于受到的政府控制和管理，故曾國藩為確保稅收，毅然決定棄小商人，才有了以上諸多變革。當(dāng)然，曾國藩之保價整輪改革，只是拉開恢復(fù)綱法舊制的序幕，相關(guān)的善后事宜，基本上都是由繼任者李鴻章來完成的。伴隨著李鴻章之“捐輸票本”的推行，兩淮鹽政才徹底走上了原來綱法的老路�？梢哉f，晚清兩淮鹽政的變革，是由曾國藩與李鴻章兩人共同完成的。
李鴻章出任兩淮鹽政的第一件事，便是決定抽簽行鹽。同治四年（1865年）閏五月，楚鹽招商局運(yùn)判武祖德稱，新綱鄂鹽共開辦85204引，湘鹽共開辦114733引，共計(jì)199937引，若一并發(fā)給照單，赴棧買鹽，棧中須按檔運(yùn)鹽，“必致轉(zhuǎn)運(yùn)不及，爭競不已，因而謠言四起”，私買私賣之弊，不一而足，否則亦“必致無船者有鹽，無鹽者有船，甚至買鹽駁運(yùn)”。他打算將各販所請之引分別楚湘，以五百引為一票，書簽一枝，另編號數(shù)，當(dāng)堂掣定。淮南總局撥多少鹽，即抽多少份。對此，李鴻章的意見是，瓜洲河指日工竣，改道在即，所有舊綱買定之鹽，準(zhǔn)其暫由口岸出江。抽簽之事，亦應(yīng)等改道之后再行之。[87]
在并不完全采納綱法定點(diǎn)責(zé)任，以及票鹽自由流通這兩方面的優(yōu)點(diǎn)，而是雜揉兩者的短處，自然會滋生如此多的弊端。有鑒于此，他請此后泰州分局之票，概歸大通總局備發(fā)，于護(hù)票到局之日出示曉諭，令商販報(bào)明登記號簿，限以日期，約計(jì)人名以通票數(shù)，分派榜示，得以周知。如人多票少，則令領(lǐng)票者赴總局簽筒內(nèi)各抽一枝，然后照簽給發(fā)�，F(xiàn)于卡下一里許置一小劃船，使一勇每日攜號旗二十面，俟鹽船進(jìn)口之際，挨次表發(fā)，令客商將旗懸掛艄桅，“不特先后之船共見號次，即岸上之人亦得周知”。倘或顛倒錯發(fā)，不但商客登時即可查出，縱使到卡繳旗換票，卡員亦即立知。當(dāng)然，這又易致總局利權(quán)獨(dú)據(jù)，“掯客價以營私”，易使行客彼此交易，售價不歸總局，故規(guī)定不準(zhǔn)以貨物相抵，亦不準(zhǔn)以交易逾期。他還又擔(dān)心行店之倒騙，于是總局設(shè)立號簿，每夜令行客同赴總局，客人新書“某月某日某商販銷售票鹽若干斤，某行已將足平足色紋銀若干交楚是實(shí)”字樣，這樣一來，鹽行必然不敢欠一、二千兩之多。[88]這樣的建議，當(dāng)然不會遭到什么反對。
如果回顧李鴻章在兩江總督任上對兩淮鹽政的整頓與改革，不難發(fā)現(xiàn)，他的主要措施，無非令已認(rèn)之販預(yù)完次年之鹽，并報(bào)效捐款，準(zhǔn)予續(xù)運(yùn)次綱之鹽，循環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)，以后即停招新商；已認(rèn)運(yùn)各商，如有不愿續(xù)運(yùn)者，再行補(bǔ)充。推行這種辦法的根本原因，正如學(xué)者所言：“一因厘重于課，恐商販解體；二因預(yù)收商人預(yù)厘及報(bào)效之利，故以循環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)之權(quán)相餌�！盵89]可見，還是利益驅(qū)動在起作用。事實(shí)上，確保征課，已經(jīng)成為主政大員推動改革的唯一評判標(biāo)準(zhǔn)。
自同治三年起，兩江總督曾國藩整頓兩淮鹽法，聚多數(shù)散商為少數(shù)整商，票法為之一變；經(jīng)后任者李鴻章之改行循環(huán)票法于淮南，票法制度再變；同治八年，兩江總督馬新貽最終仿效于淮北，名為寓票于綱，實(shí)則改票復(fù)綱。于是，有票者恃循環(huán)制度為恒業(yè)，藉票本問題為根據(jù)，以壟斷兩淮鹽利，與綱商之窩本無異，變相復(fù)綱，仍蹈專商引岸之覆轍，票法精神消息殆盡。
由于馬新貽在淮北也實(shí)行“循環(huán)給運(yùn)”，票鹽名稱雖在，實(shí)質(zhì)上已是綱法的復(fù)舊，“大利盡歸于商，而司鹺政者反不得操進(jìn)退盈縮之權(quán)”[90]。有學(xué)者評論：“自此以后，淮北亦繼淮南而變相復(fù)綱，兩淮票法精神于是完全破壞”[91]。至此，兩淮方面的鹽政制度已經(jīng)基本定型，鮮有變化。
經(jīng)過陶澍等人的改革，兩淮鹽政由綱法而變?yōu)槠狈�，�?jīng)過數(shù)十年的流變，卻重新回歸到綱法的舊路上。這不禁讓我們有這樣的困惑：究竟是票法適應(yīng)當(dāng)時中國社會的客觀現(xiàn)實(shí)，還是綱法體制有充分的歷史訴求？
七
廢引改票的原意是廢除專商壟斷，但捐輸票本、不另招商的結(jié)果，必然是造成票商事實(shí)上的壟斷，“雖名為票鹽，實(shí)與引商無異。一經(jīng)認(rèn)定，世世得擅其利”[92]。在曾國藩、李鴻章等人改革辦法的支撐下，清末又造就了一批新的鹽商資本集團(tuán)。兩淮實(shí)行循環(huán)給運(yùn)、預(yù)繳部分鹽厘后，淮南鹽商運(yùn)鹽一斤需成本12兩[93]，以年銷鹽52萬引計(jì)，淮南運(yùn)商需資本620萬兩�；幢边\(yùn)鹽一引約需商本銀7兩，時年銷29萬余引，需資本近200百萬兩�；幢眻錾藤Y本以淮南四分之一計(jì)，也有銀七、八十萬兩。由此可知，同治以來兩淮鹽商的資本總額至少在1200萬兩銀以上。
鹽商的利潤，據(jù)同治五年兩淮運(yùn)司程桓生報(bào)告，大致淮南鹽商每運(yùn)鹽一引，皖岸可獲銀3兩7錢、楚、西兩岸可獲4兩7錢左右[94]。平均每引獲利以4兩計(jì)，有人估計(jì)，淮南每票利益平均在300兩以上，是則每引獲利超過6兩，淮南鹽商年獲利208萬兩�；幢丙}商每運(yùn)鹽一引可獲利銀3兩，年獲利78萬兩。[95]合計(jì)兩淮運(yùn)商年獲利銀近300萬兩。兩淮場商每年得入大致也有幾十萬兩。由此可見，同治以來兩淮鹽商資本財(cái)力之雄厚，雖遜于乾嘉鼎盛時期，但依然相當(dāng)引人注目。如同治年間江北沐陽程氏半由販淮北鹽起家，積資200萬，為江北第一家，淮南大鹽商周扶久，財(cái)產(chǎn)最高時達(dá)四、五千萬兩。[96]部分票商甚至又開始自己不運(yùn)鹽，而是靠出租或出售引票獲利。當(dāng)時“湘楚票一張轉(zhuǎn)行售出，可值萬金。江西票亦值六、七千金。即租出一年，亦得千余金”，這已經(jīng)與綱法時少數(shù)鹽商壟斷鹽引，獲取窩價沒有本質(zhì)的區(qū)別。
從政府的角度來看，自兩淮實(shí)行“保價整輪”和“捐輸票本”以來，鹽課與鹽厘均得到相當(dāng)?shù)谋ＷC，故樂于逐步恢復(fù)舊有綱法制度。而在得以再次壟斷鹽利的情況下，兩淮鹽商也加大了對清廷的“報(bào)效”力度。自同治八年起，兩淮鹽商的報(bào)效情況如下：
同治八年，淮北鹽商為小邏堡堤工捐輸30萬兩。
同治十年，為賑濟(jì)直隸水災(zāi)，西岸加2萬引，湘岸加1萬引，按引捐資共銀20萬兩。
同治十三年，黃溜趨南，挑河修堤，淮南各商每引捐銀8錢，淮北每引捐銀6錢。據(jù)光緒元年的統(tǒng)計(jì)，淮南額銷547848引，共捐銀438278兩4錢；淮北額銷296982引，共捐銀178189兩2錢，兩者合計(jì)共捐銀616476兩6錢。
光緒二年，淮南捐助江北工賑，每引5錢，共銀171914兩4錢。
光緒三年，淮北捐助工賑，每引4錢，合銀118792兩8錢。又兩淮票商共捐助福建水災(zāi)賑銀2萬兩�；茨线\(yùn)商捐助晉省災(zāi)賑100800兩。以上合計(jì)239592兩8錢。
光緒四年，淮南場商捐助晉省災(zāi)賑錢2萬串。
光緒六年，兩淮鹽商捐銀100萬兩，以獲永遠(yuǎn)循環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)。
光緒八年，通泰場商及鄂湘西三岸運(yùn)商共捐錢3萬串。
光緒九年，淮南運(yùn)商捐助山東災(zāi)賑銀1萬兩，又為湖北捐銀5千兩。
光緒十年，淮南運(yùn)商捐輸收養(yǎng)經(jīng)費(fèi)銀2萬兩。
光緒十一年，兩淮場商共捐錢13000串，以供兩廣、山東水災(zāi)賑濟(jì)之用。
光緒十三年，淮北鹽商捐銀3萬兩，供直隸、山西、山東災(zāi)賑之用。同期五河湖販按包捐錢10文，協(xié)濟(jì)安徽工賑。
光緒十四年，鄭工決口，兩淮鹽商共捐銀60萬兩助修。又運(yùn)商捐銀22550兩4錢，以供蘇皖災(zāi)賑之用。
光緒十七年，兩淮商人按引認(rèn)捐100萬兩，以補(bǔ)中央財(cái)政之不足。
光緒十八年，兩淮各商捐銀13萬兩，以供江蘇、直隸軍賑。
光緒二十年，兩淮商人按引認(rèn)捐100萬兩，以補(bǔ)中央財(cái)政之不足。
光緒二十一年，淮南鹽商認(rèn)捐13萬兩，撥補(bǔ)鐵廠經(jīng)費(fèi)。
光緒二十二年，兩淮商人按引認(rèn)捐100萬兩，以補(bǔ)江南海防經(jīng)善后事宜。
光緒二十四年，清廷發(fā)行昭信股票，借兩淮鹽商銀200萬，其中淮南160萬，淮北40萬。
光緒二十五年，淮南認(rèn)捐徐淮海災(zāi)賑銀8萬兩，兩淮認(rèn)捐海屬災(zāi)賑6萬兩。
光緒二十六年，兩淮認(rèn)捐常年票本銀10萬兩，自次年起按引攤捐。
光緒三十三年，為充江南新政之需，令淮南運(yùn)商報(bào)效銀100萬兩，借銀80萬兩，共計(jì)180萬兩。
宣統(tǒng)三年，淮南運(yùn)商捐助江皖賑捐銀5萬兩，兩場食商捐銀1萬兩，合計(jì)6萬兩。[97]
以上所引資料，皆源自《清鹽法志》之捐輸類，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，數(shù)量已在1060萬兩以上。尚有一些其他的散見材料，如宣統(tǒng)元年，兩江總督端方稱，淮南之鹽行銷鄂、湘、西、皖四岸，而尤以鄂、湘占其大半，因兵燹后鄰私侵占，南鹽引額短缺，酌加湘岸此鹽70票，合鹽35000引；鄂岸引鹽30票，合鹽15000引。每票各繳捐銀1萬兩，合計(jì)100萬兩。近來又因湘、鄂票商獲利較豐，于正項(xiàng)之外，每票加捐銀2千兩，“歸入江南財(cái)政局，暫抵撥補(bǔ)厘金各省欠解之項(xiàng)[98]”。這既可見鹽商獲利之厚，又可見官商互相依賴之深。
清朝滅亡前夕，為整頓財(cái)政，做垂死掙扎，亦曾想對兩淮鹽務(wù)做些變通。光緒二十九年（1903年），署兩江總督張之洞奏稱，淮鹽疲弊，急宜整頓，“擬增兵船以制梟，剔卡弊以恤商，并定鹽務(wù)差使比較章程”[99]，得到批準(zhǔn)。三十四年，淮鹽產(chǎn)不敷銷，兩江總督端方曾借運(yùn)蘆鹽合淮引十萬引，借東鹽合淮引六萬引，“用輪裝運(yùn)免稅”[100]。宣統(tǒng)元年，御史陳善同稱，鹽務(wù)改歸中央直接管理，整頓辦法有六，一曰招商包辦，一曰開辦統(tǒng)捐，一曰就場收稅，一曰官運(yùn)官銷，一曰官督商銷，一曰官運(yùn)商銷，而整頓之法，“先由淮北試行”[101]。結(jié)果還沒有來得及勾畫藍(lán)圖，清廷就被推翻了。
八
清前期的財(cái)政體制處于一種均衡狀態(tài)，即在既定的當(dāng)事人的談判能力條件下，沒有人能夠從改變現(xiàn)有的制度中獲得好處，是一種特定情況下的“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”[102]。然而，制度均衡只是在現(xiàn)有約束條件下的一種較佳狀態(tài)，但相對于人們的“目標(biāo)模式”而言，并非是一種最理想的狀態(tài)。制度非均衡狀態(tài)的出現(xiàn)，是制度創(chuàng)新的誘致因素，但制度的非均衡不一定導(dǎo)致制度創(chuàng)新，因?yàn)橹贫葎?chuàng)新的充分條件是，一定的制度非均衡狀態(tài)具有不可持續(xù)性，只有在有關(guān)的經(jīng)濟(jì)主體具有了實(shí)際的創(chuàng)新動機(jī)和能力時，一定的非均衡狀態(tài)才具有不可持續(xù)性。誘導(dǎo)性制度創(chuàng)新產(chǎn)生的普遍收益性，是制度得以實(shí)施的必要條件，因此這種制度創(chuàng)新是一種制度的“帕累托改進(jìn)”；制度創(chuàng)新績效的高低，決定制度是否認(rèn)可與推廣；先前的制度選擇，從經(jīng)驗(yàn)上影響行為人，在有限的制度空間中，選擇最優(yōu)制度的預(yù)期收益及預(yù)期成本。
制度創(chuàng)新不僅使創(chuàng)新主體受益，也會使其他階層受益；不僅使創(chuàng)新者與絕大多數(shù)社會成員的共同利益大于沖突利益，而且會使創(chuàng)新者的績效倍增。在行為人發(fā)現(xiàn)制度的不均衡和外在利潤的存在時，就會產(chǎn)生制度創(chuàng)新的需求；如果實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的潛在收益，高于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的成本，創(chuàng)新的動力會大大增強(qiáng)。只有當(dāng)潛在利潤（一種在已有制度安排結(jié)構(gòu)中，無法獲取的利潤）超過預(yù)期成本時，一項(xiàng)新的制度安排才會被創(chuàng)新。這種新的制度安排的目的在于，使存在于原有制度安排外的潛在利潤內(nèi)部化，以達(dá)到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，制度創(chuàng)新主體對制度創(chuàng)新收益和成本的分析，是從經(jīng)驗(yàn)得來的。經(jīng)驗(yàn)對于中國這種人口流動性小、安土重遷的社會尤其重要，且愈是經(jīng)過前代生活證明有效的，也愈值得保留。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，行為人從中會判斷，新的制度安排所帶來的收益是否會大于成本，以便衡量改革的績效性。
綱法在實(shí)施過程中，形成的既得利益集團(tuán)對現(xiàn)存制度有強(qiáng)烈的需求，他們力求鞏固現(xiàn)有制度，繼續(xù)獲得他們的隱性制度收入，阻礙進(jìn)一步的改革，哪怕新的制度比現(xiàn)存體制更為有效。這種制度的鎖定效應(yīng)，即制度的路徑依賴模型。靠自發(fā)的需求誘導(dǎo)制度變遷，是不能夠?qū)崿F(xiàn)從現(xiàn)行制度到新制度的轉(zhuǎn)變的，這種鎖定狀態(tài)的打破必然引進(jìn)政府行為。換言之，鹽稅改革前，鹽政的最大弊端，并不應(yīng)該是官吏之中飽與擾民，而應(yīng)該是政府稅收的不足；而改革鹽稅的最大障礙，并不是新的稅源得不到有效保證，而是來自龐大既得利益集團(tuán)的竭力反對。
縱觀有清一代的兩淮鹽法變革，無非是在綱法與票法之間游走。票法之精髓，當(dāng)在商人持票運(yùn)鹽，自由競爭，不得世專其利。故票法之利，利在小商小販，小商多則大商不能壟斷，商無壟斷權(quán)力，惡習(xí)必少，官場積弊亦少，浮費(fèi)得以減輕，本輕利厚，因而運(yùn)銷兩旺，官府、商人與民眾各得其所。一旦成本加重，小商小販之資本不足以支撐經(jīng)營活動，小商少則大商必然乘勢而起，獨(dú)擅其利。這正是票法本身的致命缺陷所在。有學(xué)者稱，“票法是優(yōu)于綱法的一種商專賣形式”[103]，未必盡然。事實(shí)上，早在道光二十年，即有人指出，隨著淮北票鹽驗(yàn)資的盛行，“票本增重，漸為票法之害”[104]。引申一步說，縱使無太平天國等事件的打斷，隨著票法推行時間的加長，在市場競爭過程中，也必然會出現(xiàn)大商吞并散商、逐步壟斷鹽利的局面。而晚清政府為解決財(cái)政危機(jī)所采取的各種措施，諸多方面都在為大商排斥散商、重掌壟斷，起著推波助瀾的作用。由此反觀陶澍、包世臣等人的主張與行為，我們不能不體味到沉重的歷史悲哀感。
另一方面，不論是陶澍、陸建瀛，還是曾國藩、李鴻章等人，他們所推行的兩淮鹽政改革，都是因事因時而引發(fā)，雖然效果迥異，但都始終圍繞著政府、商人與民眾這三方面，改革利益主體所涉及的利益分配格局而進(jìn)行調(diào)整。陶澍、陸建瀛的廢綱改票，系在相當(dāng)程度上，通過借助市場的力量，降低成本，調(diào)動普通商販的積極性，來平抑鹽價，提高銷量，最終達(dá)到確保和增加鹽稅的目的。曾國藩之所以保價輪售，當(dāng)是為了確保商人的利潤，來保證政府的厘金及稅收收入，而不要小商人是為了便于控制，不讓其違法犯禁。李鴻章的改革亦因時而起，盡管它反對撤銷藩籬，限制鹽商，推行引岸，畫地為牢，但其出發(fā)點(diǎn)亦不過是確保鹽稅。馬新貽等人的改革，亦不過是為配合這一歷史進(jìn)程。由此可見，在利益面前，任何高尚的口號都是蒼白無力的。如果說鹽法的變革是兩淮鹽政的交響樂，道光年間陶澍的淮南鹽政改良和咸同時期的就場征課、川鹽濟(jì)楚等事件，則是其間穿插的協(xié)奏曲。它仍然不過是各利益主體為爭奪利益而引發(fā)的沖突與調(diào)整。
尤其值得我們注意的是，當(dāng)整體回顧清代自陶澍以來的歷次鹽政改革后，我們不難發(fā)現(xiàn)，在政府、商人與民眾這當(dāng)事三方的博弈過程中，各自的力量對比是完全不平衡的。在這其中，專制中央集權(quán)下的政府處于核心地位，在這場關(guān)系三方利益的博弈過程中，它才是絕對的主導(dǎo)利益集團(tuán)。商人和民眾始終處于劣勢地位，屬于“弱勢群體”，盡管它們也有著自己的話語渠道及反抗途徑，但畢竟都受制于政府的強(qiáng)力控制。因此，在一個政府行政力量過于龐大、市場機(jī)制極不完備的條件下，不能寄希望于主導(dǎo)利益集團(tuán)的“良心發(fā)現(xiàn)”，靠自身的反思來推動改革。所謂的制度創(chuàng)新成本，從根本上說，仍是以政府的利益為最終核算依據(jù)。也就是說，只有當(dāng)主導(dǎo)利益集團(tuán)的核心利益受到損害，改革才不可避免。
注釋：
[1]《清史稿》卷一百二十三《食貨四·鹽法》。
[2] 楊久誼認(rèn)為，兩淮鹽區(qū)之專場特點(diǎn)存在差異，即淮北與淮南之“食岸”采用的是“引地”運(yùn)銷方式，而淮南之綱岸則采用“引窩”運(yùn)銷方式。前者是將鹽區(qū)再行細(xì)劃，并交由個別鹽商獨(dú)占；后都則由有引窩之鹽商自由販運(yùn)。他還認(rèn)為，這一“引窩”占有方式，“對減低揚(yáng)州商人的營運(yùn)成本及風(fēng)險確實(shí)助益良多”。見楊久誼《清代鹽專賣制度之特點(diǎn)——一個制度面的剖析》（臺灣《中央研究院近代史研究所集刊》第47期，2005年3月）。筆者以為，兩者的區(qū)別雖然存在，但意義不可夸大，后者無非是專賣制度的一種改良而已，更談不上什么“自由貿(mào)易”。
[3] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷四《通例四·緝私門》。
[4] 包世臣：《安吳四種》卷五《小倦游閣雜說二》。
[5] 王守基：《山東鹽法議略》，席裕福等纂：《皇朝政典類纂》卷七十一。
[6] 李澄：《淮鹺備要》卷一《場產(chǎn)場境》，參見郭正忠主編《中國鹽業(yè)史（古代編）》，第747頁。
[7] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷四《通例四·緝私門》。
[8] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷五《通例五·職官門一·官制》。
[9] 乾隆《兩淮鹽法志》卷十四《課入八·奏銷》。
[10] 乾隆《兩淮鹽法志》卷二《轉(zhuǎn)運(yùn)二·兩淮綱食納課行鹽始末總略》。
[11] 參見郭正忠主編：《中國鹽業(yè)史（古代編）》，第674-683頁。
[12]《清史稿》卷一百二十三《食貨四·鹽法》。
[13] 參見劉雋：《道光朝兩淮廢引改票始末》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》第一卷二期，1933年5月。
[14] 備公報(bào)效皆供內(nèi)府需用及乾隆兩次南巡、皇太后萬壽大典開支。
[15]《清史稿》卷一百二十三《食貨四·鹽法》。
[16] 嘉慶《兩淮鹽法志》卷四十《優(yōu)恤一·恤商》。
[17] 嘉慶《兩淮鹽法志》卷十七《轉(zhuǎn)運(yùn)十二·借帑》。
[18] 劉雋：《道光朝兩淮廢引改票始末》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》第一卷二期，1933年5月。
[19] 孫鼎臣：《論鹽二》，盛康編：《皇朝經(jīng)世文編續(xù)編》卷五十《戶政二十二·鹽課一》。
[20]“乏商月折”，系豢養(yǎng)困乏鹽商子孫，按月折取銀，多用至十余萬兩。
[21]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[22]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十月十六日，兩江總督陶澍折。
[23]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十月十六日，兩江總督陶澍折。
[24]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十月十六日，兩江總督陶澍折。
[25]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[26]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[27]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[28] 單渠等撰：《（嘉慶）兩淮鹽法志》卷十五《轉(zhuǎn)運(yùn)十》，同治九年揚(yáng)州書局重刊本。
[29] 包世臣：《小倦游閣雜說二》，《安吳四種》卷五，光緒十四年刊本。
[30]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[31]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十月十六日，兩江總督陶澍折。
[32]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十三年九月十五日，兩江總督陶澍折。
[33]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十年十二月十三日，欽差大臣王鼎等折。
[34]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十六年十一月十二日，兩江總督陶澍等折。
[35]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光元年八月二十一日，戶部尚書英和等折。
[36]《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，道光十九年二月二十四日，兩江總督陶澍折。
[37]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十一年正月十三日，兩江總督陶澍折。又按，兩淮鹽政于嘉慶年間即有改革之必要，惟因考慮到此4千余萬兩積欠，政府勉為其難，敷衍舊制，維持專商，孰料積重難返，不僅全無挽回希望，且更導(dǎo)致新的積欠。這當(dāng)是政府下決心推行鹽政改革的關(guān)鍵因素。
[38]《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，道光九年九月初八日，御史王贈芳折。
[39]《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，道光十年二月初五日，大學(xué)士兩江總督蔣攸銛?shù)日�。另外，需要指出的事，正是在道光十年，�?jù)史致儼、吳椿、卞士云等人奏，儀征縣紳士寫信稱，向來淮南綱食引鹽，俱歸儀征掣捆，“數(shù)萬夫役得受傭資，以敷口食，因聞有鹽課改歸場灶之議，夫役人等恐嗣后掣捆不歸儀征，頓失生計(jì)，約會千數(shù)百人赴縣奔訴”。他們在信中還宣稱，“四五千人哀求乞命，哭聲滿路，市鋪關(guān)歇，貨物不通”，“掣捆不在儀征，生計(jì)全無，死亡立見，現(xiàn)已搶奪公行，民難安堵，愴不忍罄言�！彪m然其中有夸大之處，但課歸場灶之事不可行，已可概見。參見《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十一年正月十三日，兩江總督陶澍折。
[40] 魏源：《淮北票鹽記》，童濂編：《（增訂）淮北票鹽志略》，同治七年木刻本。
[41]《清史稿》卷三九七《陸建瀛傳》。
[42] 童濂：《酌定票鹽驗(yàn)貲章程稟》，道光十七年二月，《（增訂）淮北票鹽志略》卷四下《設(shè)局》。
[43] 陶澍：《奏明票鹽驗(yàn)資掛號章程附片》，道光十八年二月十三日發(fā)折，童濂編：《（增訂）淮北票鹽志略》卷二《改票》。
[44]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十三年二月初十日，兩江總督陶澍折。
[45] 俞德淵、鄒錫淳：《籌議設(shè)卡防私章程》，道光十二年，童濂編：《（增訂）淮北票鹽志略》卷五《設(shè)卡》。
[46] 對于加大官員緝私力度的考核，其意義不可低估。根據(jù)小偷和守衛(wèi)的博弈模型（“激勵的悖論”）可知，如果政府力量有松懈失職的可能性，那么只是加大對走私鹽犯的懲罰力度只是在短期中對抑制走私有所作用，長期中不一定有效果，長期效果必須靠加強(qiáng)對相關(guān)執(zhí)法部門的監(jiān)督和失職行為的查處來保證。
[47] 黃鈞宰：《金壺浪墨》卷一《綱鹽改票》。
[48]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，道光十三年二月初十日，兩江總督陶澍折。
[49]《通飭浮議阻撓札》，道光十二年六月，童濂編：《（增訂）淮北票鹽志略》卷四上《設(shè)局》。
[50] 魏源：《太子太保兩江總督陶文毅公神道碑銘》�！段涸醇返�329頁。
[51]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，膠片28，第2986-88頁，兩江總督陶澍折。
[52]《上諭檔》，道光十二年十月初五日。
[53] 雙方的論爭，可參考《陶文毅公全集》之《鹽法》部分。
[54] 陶澍為爭取輿論支持，曾廣泛征求京師權(quán)門意見，如他對英和稱：“鹽務(wù)大不可支，有言歸灶丁可無誤課者，雖系探險本之論，然立法以人，無人則法難自立。以海運(yùn)之妥善，省費(fèi)百余萬，添米十余萬，尚且不免浮議，恐鹽議更難著手耳�！保ㄒ娞珍骸稄�(fù)煦齋相國書》，《陶文毅公全集》卷四十一《書》）而其座師曹振鏞以鹽莢起家，陶澍亦曾致書探其意，曹振鏞復(fù)書曰：“淮北鹽務(wù)之敝極矣。勢非更張不可，吾子有所見，何不急行之，如有困難，老夫當(dāng)從中主持。老夫行年七十，何能更為子孫作家計(jì)，且天下焉有餓死之宰相乎！”表示完全支持。臺灣故宮博物院藏，清史館《曹振鏞本傳》，轉(zhuǎn)引見魏秀梅：《陶澍在江南》，中央研究院近代史研究所1985年12月版，第150頁。
[55]《上諭檔》，道光十九年三月初九日。
[56]《上諭檔》，道光十九年六月二十三日。
[57]《清史稿》卷三百八十六《列傳一百六十六· 陶澍》。
[58] 包世臣：《安吳四種·中衢一勺》，卷七上附錄四上《上陶宮保書》。
[59]《清史稿》卷三百八十六《列傳一百六十六· 陶澍》。
[60] 王守基：《鹽法議略》卷一《兩淮》，光緒丙戌十月刊本。
[61] 吳慧、李明明：《中國鹽法史》，第299頁。
[62]《清史稿》卷三百八十六《列傳一百六十六· 陶澍》。
[63] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百十五《兩淮十六·運(yùn)銷門六·商運(yùn)二·淮北票法》。
[64] 王安慶等纂修：《重修兩淮鹽法志》卷一百五十七《雜記門》，中國科學(xué)院圖書館藏，光緒三十一年刻本，刊于《續(xù)修四庫全書》第842-845冊，《續(xù)修四庫全書》編纂委員會，2002年3月版。
[65] 馮桂芬：《利淮鹽議》，《校邠廬抗議》，中州古籍出版社，1998年9月版，第132頁。
[66]《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，道光三十年二月初八日，兩江總督兼鹽政陸建瀛折。
[67]《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，道光三十年三月二十二日，兩江總督陸建瀛折。
[68]《軍機(jī)處錄副奏折》，道光三十年九月二十八日（朱批時間），兩江總督陸建瀛折，見《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，膠片號220，第1159-1160頁。
[69]《上諭檔》，道光三十年十月十三日。
[70]《清史稿》卷一二三《食貨四》。
[71] 王守基：《長蘆鹽法議略》，《皇朝政典類纂》卷七十。
[72]《上諭檔》，道光三十年十月十三日。
[73]《軍機(jī)處錄副奏折·咸豐朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，咸豐元年十二月初六日，大學(xué)士戶部賽尚阿等折。
[74]《軍機(jī)處錄副奏折·咸豐朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，咸豐元年十二月初六日，大學(xué)士戶部賽尚阿等折。
[75] 李祖陶：《變鹽法議》，《皇朝經(jīng)濟(jì)文編》卷五十三。
[76] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百十四《兩淮十五·運(yùn)銷門五·商運(yùn)一》。
[77]《軍機(jī)處錄副奏折》，道光三十年九月十六日（朱批時間），見《軍機(jī)處錄副奏折·道光朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，膠片號220，第1149-1150頁。
[78]《軍機(jī)處錄副奏折·咸豐朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，咸豐三年九月二十九日，兩江總督怡良折。
[79]《軍機(jī)處錄副奏折·咸豐朝·財(cái)政類·鹽務(wù)》，咸豐三年八月十七日，大學(xué)士戶部尚書祁寯藻等折。
[80] 鴉片戰(zhàn)爭后，銀貴錢賤的情形更為嚴(yán)重。鹽商賣鹽，所得為制錢，納課則為銀兩，隨著銀貴錢賤，易致兌換損失，運(yùn)鹽利潤減少。
[81]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，咸豐七年九月初三日，兩江總督何桂清折。
[82] 署運(yùn)司郭沛霖：《泰棧章程詳》，咸豐七年六月，《淮南鹽法紀(jì)略》卷一《就場課稅》。
[83]《朱批奏折·財(cái)政類·鹽務(wù)項(xiàng)》，咸豐七年九月初三日，兩江總督何桂清折。
[84] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百十一《兩淮十二·運(yùn)銷門二·引目二·引地引額二》。
[85] 兩江總督魏光燾序，《重修兩淮鹽法志》，王安慶等纂修。
[86] 曾國藩：《與劉星房都轉(zhuǎn)鹽務(wù)》，《曾文正公全集·書札》卷一。
[87] 楚鹽招商局運(yùn)判武祖德：《簽掣鄂湘引鹽挨次給照詳》，同治四年閏五月，《淮南鹽法紀(jì)略》卷三《招商督銷》。
[88] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百二十五《兩淮二十六·運(yùn)銷門十六·督銷四·皖岸督銷》。
[89] 劉雋：《咸豐以后兩淮之票法》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》2卷2期，1934年5月。
[90] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百二十四《兩淮二十五·運(yùn)銷門十五·督銷三·西岸督銷》。
[91] 劉雋：《咸豐以后兩淮之票法》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》2卷2期，1934年5月。
[92] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一五六《兩淮·雜記門》。
[93] 王安慶等纂修：《重修兩淮鹽法志》卷五十五《轉(zhuǎn)運(yùn)門·淮南規(guī)復(fù)引地一》，光緒二年五月沈葆楨咨。
[94] 王安慶等纂修：《重修兩淮鹽法志》卷一百《成本下》。
[95] 曾國藩：《淮北票鹽章程》，《曾文正公全集·雜著》卷三。
[96] 歐陽北熊、金安清：《水窗春藝》，《揚(yáng)州史志資料》第一輯《鹽商周扶久二三事》。
[97] 財(cái)政部鹽務(wù)署編：《清鹽法志》卷一百五十三至一百五十六，系捐輸之助餉、助賑、助工及捐收票本，其他善舉不在此列。
[98]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷十四，宣統(tǒng)元年五月戊辰。
[99]《清德宗實(shí)錄》卷五一一，光緒二十九年正月丙寅。
[100]《清德宗實(shí)錄》卷五九六，光緒三十四年九月癸丑。
[101]《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷二十八，宣統(tǒng)元年十二月己亥。
[102]“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”是指資源配置應(yīng)達(dá)到這樣一種狀況，無論作任何改變都不可能使一部分人受益而沒有其他人受損，也就是說，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所達(dá)到的效率已經(jīng)使一部分人處境改善必須以另一些人的處境惡化為代價。
[103] 吳慧、李明明：《中國鹽法史》，第299頁。
[104]《清宣宗實(shí)錄》卷三三四，道光二十年五月戊申。
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