試論清末新政時期政區(qū)變革的幾個問題
2015/8/20 9:43:56 作者：李細珠 閱讀：3663 評論:條
中國的疆域版圖在清代已基本上確定；與此同時，國內(nèi)政區(qū)也已大致定型，只有一些較小的變動。（注：據(jù)考證，清前期已有25個一級政區(qū)：直隸、江蘇、安徽、山西、山東、河南、陜西、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州18省，盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺5個將軍轄區(qū)，西藏、西寧2個辦事大臣轄區(qū)。清末，改盛京、吉林、黑龍江、伊犁4個將軍轄區(qū)為奉天、吉林、黑龍江、新疆4省，福建省的臺灣府升省后又在1895年割讓于日本。所以，清末仍是25個一級政區(qū)：22個省和3個特別區(qū)。參見永和《清朝末年我國的政區(qū)》，《社會科學(xué)研究》1982年第4期。又，清代在內(nèi)蒙古地區(qū)實行盟旗制度，各盟旗直屬于理藩院管理，另設(shè)有綏遠城將軍、察哈爾都統(tǒng)和熱河都統(tǒng)。）故以往學(xué)術(shù)界關(guān)于歷代政區(qū)沿革的研究論著一般都是詳遠略近，尤其對清代大都著墨不多，所述甚簡。
關(guān)于清末政區(qū)變革問題，以往學(xué)術(shù)界關(guān)注較多的是臺灣建省與新疆、東北改行省。至于蘇淮分省，以及察哈爾、熱河、綏遠、西康建省問題，則因為或分而即合，或議而未建，故不太為人所注意。
關(guān)于蘇淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只簡單地提了一句：“光緒三十年，又設(shè)江淮巡撫，駐清江浦，尋復(fù)故”（注：趙爾巽等撰：《清史稿》第8冊，中華書局1976年版，第1984頁。）。又因此舉源于張謇的徐州建省動議，故在一些張謇傳記著作中都有所涉及（注：參見張孝若《南通張季直先生傳記》，中華書局1930年版，第117-119頁；章開沅《開拓者的足跡——張謇傳稿》，中華書局1986年版，第205-207頁。），但也較為簡略。除此而外，筆者未見詳述原委的專論。關(guān)于察哈爾、熱河、綏遠、西康建省問題，因在清末議而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民國時期都成為現(xiàn)實（注：熱河、綏遠、察哈爾于1928年9月建省，西康于1939年1月建省。參見鄭寶恒《民國時期政區(qū)沿革》，湖北教育出版社2000年版，第200、205、209、214頁。），因而一些有關(guān)各該省的著作在敘述其歷史沿革時都略有追溯（注：參見紀靄士《察哈爾與綏遠》，文化建設(shè)月刊社1937年版，第16頁；楊仲華《西康紀要》下冊，上海商務(wù)印書館1937年版，第356-361頁。）。另外，在一些有關(guān)清代邊疆政策與清末邊疆新政研究的論著中也稍有論列（注：參見馬汝珩、馬大正主編《清代的邊疆政策》，中國社會科學(xué)出版社1994年版；趙云田《清末邊疆地區(qū)新政舉要》，《中國邊疆史地研究》1996年第4期；汪炳明《清末新政與北部邊疆開發(fā)》，載馬汝珩、馬大正主編《清代邊疆開發(fā)研究》，中國社會科學(xué)出版社1990年版；楊策《評清末在川邊、西藏的改革新政》，《中央民族學(xué)院學(xué)報》1991年第5期。），但也未見有專題研究。
政區(qū)的設(shè)置是中央統(tǒng)治地方的手段，政區(qū)的變動與國家政治密切相關(guān)�！靶姓䥇^(qū)劃既是國家為實行有效的行政管理而設(shè)，體現(xiàn)了中央與地方的縱向分權(quán)關(guān)系，所以是一種政治現(xiàn)象。”“行政區(qū)劃作為地方政治制度的一翼，其創(chuàng)設(shè)和變遷，首先要服從于政治目的和政治需要。”（注：周振鶴：《體國經(jīng)野之道——新角度下的中國行政區(qū)劃沿革史》，香港，中華書局1990年版，第4、141-142頁。）政區(qū)變革往往涉及中央與地方的權(quán)力關(guān)系，這是觀察政治變動的一個很好的角度。本文擬對清末新政時期的蘇淮分省以及察哈爾、熱河、綏遠、西康建省問題做一專題論述，著重考察各種動議的前因后果，以期為觀察清末政治史尤其是朝廷與地方的關(guān)系提供一個視角。
一、裁撤漕運總督與蘇淮分省始末
清代江蘇的地方行政制度頗為特別，境內(nèi)有2督1撫3個中心：省級行政長官有兩江總督駐江寧，江蘇巡撫駐蘇州，漕運總督駐江北淮安。雖漕督自有專職，但因其兼有巡撫事宜，而與地方吏治密切相關(guān)。在清末，正是由于漕運的衰落，在裁廢漕運總督的過程中便出現(xiàn)了蘇淮分省問題。
蘇淮分省起因于張謇的徐州建省動議。光緒三十年（1904年），張謇擬就《徐州應(yīng)建行省議》，系統(tǒng)地提出一個徐州建省計劃。首先，他說明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今來具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼戰(zhàn)守之形便，殖原陸之物產(chǎn)，富士馬之資材，其地為古今主客所必爭者，莫如徐州”。徐州地處山東、河南、安徽、江蘇4省交界地帶，歷來為兵家必爭之地，“但能經(jīng)營徐州，蔚為雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在當時特殊的歷史條件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”與消弭會黨起事之“內(nèi)亂”的戰(zhàn)略意義。“今天下大勢：英之兵艦梭織于長江，德之鐵路午貫于山東。謀蔽長江，則勢力必擴而北；謀障山東，則勢力必擴而南。南北之際，徐為中權(quán)。平原蕩蕩，廣袤千里。俗儉而＠①；民強而無教。犯法、殺人、盜劫、亡命、梟桀之徒，前駢死而后踵起者，大都以徐為稱首。近數(shù)十年，復(fù)有會匪之勾結(jié)，教士之浸權(quán)。設(shè)不早計，禍發(fā)一隅，牽動全局。將欲因時制宜，變散地為要害，莫如建徐州為行省�！毙熘萏幩氖〗唤缰�，各省政治勢力鞭長難及，本為“內(nèi)亂”之淵藪；如今又夾在英、德勢力范圍之間，如果沒有強大的政治軍事力量，則很難抵擋英國勢力的北犯和德國勢力的南侵�！捌湓诮袢眨墙ㄐ惺≡O(shè)巡撫，則斷乎不可”。
其次，他規(guī)劃了徐州建省的具體辦法。他建議以徐州為中心，從蘇、魯、豫、皖4省各分出一些州縣，劃歸徐州行省。計有江蘇徐州府屬之銅山、肖、碭山、豐、沛、邳、宿遷、睢寧，海州之沭陽、贛榆，淮安之安東、桃源；安徽鳳陽之宿、靈璧，穎州之蒙城、渦陽、亳州，泗州之五河、盱眙、天長；山東沂州之蘭山、郯城、費、莒、沂水、蒙陰、日照，兗州之滕、嶧，濟寧之魚臺、金鄉(xiāng)，曹州之曹、單、城武；河南歸德之商邱、虞城、寧陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州縣。
再次，他分析了徐州建省的利害條件。他認為，徐州建省的有利條件有“二便”、“四要”。所謂“二便”，一是“增官不必添員”，裁漕運總督以徐州巡撫兼之，升徐州道為布政使，以淮海道兼按察使；二是徐、海、淮、泗、沂、濟、鳳、穎各州民氣皆“樸嗇勁悍”，可就地練兵。所謂“四要”，是指徐州建省有利于訓(xùn)農(nóng)、勤工、通商、興學(xué)4項要政。至于不利條件，他提出有“三難”，即得巡撫難、巡撫得人難、籌款難，指的是人才與經(jīng)濟條件。但他認為：“若鑒于二便、四要而以為不得不建也，有人有財，雖有三難，直可旦夕舉之�！�
最后，他進一步強調(diào)了徐州建省的重要意義。他說：“吾懼徐州不日龍爭而虎斗，迭進迭退；芒碭大澤，我之伏莽梟徒又乘機竊發(fā)，或不免舉足左右，以為敵用，為東三省之續(xù)也。”（注：以上引文均見張謇《徐州應(yīng)建行省議》，張謇研究中心、南通市圖書館編：《張謇全集》第1卷，江蘇古籍出版社1994年版，第80-83頁。）在此，他仍然是從消弭“內(nèi)憂外患”的角度立論。客觀地說，張謇這個徐州建省計劃既有抵制英、德列強侵略的積極意義，也有加強清王朝統(tǒng)治的用心，如他自己所說“蓋為中原腹地治安計也”（注：張謇：《嗇翁自訂年譜》，《張謇全集》第6卷，第866頁。）。
張謇的徐州建省計劃經(jīng)由署兩江總督端方代為上奏，引起了清廷的注意。政區(qū)的設(shè)置，不僅關(guān)涉行政區(qū)劃問題，而且涉及一整套的地方行政制度，尤其是行政官員配置問題。在江蘇，本有2督1撫3個中心，徐州建省勢必與漕督勢力沖突。恰在此時，漕運總督的裁撤問題已被提上議事日程。
漕運在清前期本是與鹽、河、兵并列的“四大政”之一，故特設(shè)漕運總督一職，體制極崇。道光以后，漕政弊端叢生，清廷開始改制，或折收銀兩，或改行海運。咸豐、同治時期，由于受到太平天國運動的沖擊，湖北、湖南、江西、安徽及河南5省事實上已停止漕運，迄清亡而未恢復(fù)。光緒二十七年（1901年），江蘇、浙江、山東正式停止征漕，至此，8省漕運全部停止。（注：參見李文治、江太新《清代漕運》，中華書局1995年版，第468-470頁。）在這種情況下，張之洞、劉坤一在“江楚會奏變法三折”中認為漕運已是“有名無實”，主張將因漕運而設(shè)的屯田與衛(wèi)所全部裁撤。（注：《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》，苑書義等主編：《張之洞全集》第2冊，河北人民出版社1998年版，第1422-1423頁。）次年，清廷正式諭令將屯餉改為丁糧，撤消屯田、運軍名目，裁撤衛(wèi)守備、千總等官。（注：沈桐生輯：《光緒政要》第3冊，江蘇廣陵古籍刻印社1991年版，第1732頁。）光緒三十年（1904年），御史周樹模奏請裁撤漕運總督。他認為：“各省衛(wèi)官已撤，屯戶并改丁糧，歸州縣經(jīng)征，南漕半改折色，半由海運，各省糧道亦次第裁減，漕督無官可轄，而體制極崇，殊非綜核名實之道�！保ㄗⅲ褐靿叟筝嫞骸豆饩w朝東華錄》第5冊，中華書局1984年版，總第5282頁。）
清廷把端方代奏張謇的徐州建省條陳與周樹模的裁撤漕運總督奏片一并交給政務(wù)處議奏。同年十二月二十二日，政務(wù)處將會議的結(jié)果上奏，其要點有二：一方面，基本上否定了張謇提出的徐州建省計劃�！靶熘菰诮K，地居最北，若于平地創(chuàng)建軍府，既多繁費；所請分割江蘇、安徽、山東、河南四十余州縣，亦涉紛更”，即不宜分割4省地盤建立徐州行省。另一方面，政務(wù)處變通提出了一個蘇淮分省的新方案：同意裁撤漕運總督，將其缺改為江淮巡撫，“與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄”。據(jù)此，原江蘇省一分為二，蘇淮劃江而治。本來，江蘇省的現(xiàn)狀早已是兩分，分別以駐江寧的兩江總督和駐蘇州的江蘇巡撫為中心，各領(lǐng)有江北與江南之屬地，“久若劃疆而治”。江北設(shè)立江淮巡撫，即將江寧布政使及所轄之江、淮、揚、徐4府及通、海2直隸州全歸管理，巡撫駐清江，即為省會，并以淮揚海道兼按察使銜；江南仍歸江蘇巡撫，以蘇州為省會。此議得到清廷上諭的批準。次日，清廷調(diào)恩壽為江淮巡撫，以陸元鼎為江蘇巡撫。（注：《光緒朝東華錄》第5冊，總第5282-5283頁。按：據(jù)周馥自訂年譜記載，當端方將張謇條陳上奏后，政務(wù)處“議久不決，嗣某樞乃請割江北淮、揚、徐、海，設(shè)巡撫，劃江為界”（《周ｑｕè＠②慎公全集·年譜》卷下，秋浦周氏1922年�？瘫荆�9頁）。不知“某樞”為誰，待考。又，所謂蘇淮“劃江而治”，其實也是大致而言，并不是絕對的，如屬江蘇之靖江縣實在江北，而劃歸江淮之江寧府又在江南。）蘇淮分省始成。
蘇淮分省消息一出，輿論嘩然。上海的《時報》發(fā)表評論文章認為，從地理、歷史、民風等方面來看，建省當在“徐州一帶”，所謂“徐州一帶”，不僅包括江蘇之江北各府縣，而且包括安徽之鳳陽、泗州，山東之曹州、濟寧，河南之歸德�！肮市熘萁袢詹辉O(shè)巡撫則已，若設(shè)巡撫，宜合以上各府另組織一行政區(qū)域，不宜合長江下流之揚州、通州等同一區(qū)域，更不宜合江南之江寧府同一區(qū)域”。如果僅以江蘇之江北各屬與江寧1府為江淮省，則不能有效地控馭蘇、魯、豫、皖邊境，“但有新設(shè)撫軍之名，而無新設(shè)撫軍之利也”（注：《恭讀本月二十二日上諭謹注》，光緒三十年十二月二十四日《時報》。）。
江蘇官紳更是群起反對。蘇淮分省的結(jié)果與張謇的徐州建省設(shè)想大相徑庭，張謇頗感失望。他對所謂“江淮省”的建置大為不滿：“聞建設(shè)江淮省，此大謬，癡人前難說夢，信也”�！疤K撫端方懵然入奏，部懵然因其說而易名為江淮，以漕督為巡撫，非驢非馬矣�！彼⒓粗聲䦶V總督張之洞和兩江總督周馥，“請爭江淮省事”。（注：張謇：《日記》、《嗇翁自訂年譜》，《張謇全集》第6卷，第546、866頁。）
與此同時，江蘇京官相繼聯(lián)名上奏表示反對。光緒三十一年正月二十日，工部侍郎陸潤庠領(lǐng)銜會同陸寶忠、顧肇新、陳名侃、吳郁生等人上奏，提出4點意見：一是官制問題。江淮、江蘇本是一省而有一督一撫兩個中心，若再設(shè)巡撫，則是一省兩撫，不僅未有先例，而且督撫同城的湖北、云南剛剛議裁巡撫，“江南一省，忽然添缺，未免政令紛歧”。二是政區(qū)邊界問題。蘇淮分為兩省，劃江而治，則江蘇僅有4府1州，“地勢平衍，形勝全失，幾不能自成一省”。江淮設(shè)省清江，“舍臨江扼要之名城，就濱河一隅之小邑，似亦未甚得勢”。三是政區(qū)幅員問題。清制按戶口與幅員分省為大、中、小3等，如蘇淮分省，江淮僅及中省，江蘇只能由大省改為小省，“則一切經(jīng)制，俱需更改，而籌餉攤款，尤多窒礙”。四是行政問題。江淮3府2州之地方要政，向來由江寧布政使稟承兩江總督辦理，“歷久相沿，未聞有所叢脞，今之改設(shè)，似出無名”。若江寧布政使仍在江寧辦事，“則江淮巡撫，孤懸虛寄，徒多文移稟報之煩，無裨吏事軍政之要”�？傊麄冋J為：“朝廷本無分省之意，江督亦無廢事之虞，顧以裁漕督而添巡撫，因設(shè)巡撫而議添行省，辦法既疑乎倒置，定章必歸于遷就�！苯K跨江立省之定制不宜輕改，江淮分省必須慎重，希望朝廷諭令廷臣與沿江督撫會議復(fù)奏�！白嗳氩粓蟆！保ㄗⅲ骸豆饩w朝東華錄》第5冊，總第5288-5289頁。）
隨后，江蘇京官公推翰林院侍讀學(xué)士惲毓鼎領(lǐng)銜再次上奏，又提出4點意見：一是蘇、淮單獨立省，則彼此削弱，不利于江、海軍事防御�！敖K跨江為省，論富庶則以蘇、松為首，規(guī)形勢則以淮、徐為先。一旦畫江而治，則江淮無江蘇，勢必易富而為貧；江蘇無江淮，亦必轉(zhuǎn)強而為弱。況江蘇為海疆要地，長江為輿圖中心，江、海各軍，全賴號令畫一；分省而后，萬一督撫拘于畛域，意見分歧，必致貽誤事機，動搖全局�！倍翘K、淮分為兩省，攤派之款相應(yīng)增加，人民不堪重負�！敖瘩た嘀畢^(qū)，固不堪此；即以江蘇而論，向來籌款之法以淮鹽為大宗，今既以鹽務(wù)歸于江淮，挹注之源立窮，攤派之累愈重，籌餉無計，養(yǎng)兵無資，竭澤而漁，揭竿可慮”。三是蘇、淮劃江分省，不利于防范長江“盜匪”。“誠以兩省交界之區(qū)，往往為盜賊淵藪；事權(quán)歸一，防范易周。今長江上下游梟匪出沒無定，若蘇、淮劃分兩省，水陸諸營各分界限，互相推諉，此拿彼竄，盜匪轉(zhuǎn)得藉以藏身”。四是江淮新設(shè)一省，將引起外國列強爭奪利權(quán)與中外交涉的麻煩�！岸嘣O(shè)一省，各國多生一窺伺之端……設(shè)領(lǐng)事、增商埠、增教堂之舉，勢必紛至而沓來。徐、海民氣悍強，少見多怪，交涉棘手事件將因之而日生�！保ㄗⅲ骸稅霖苟ψ嘟捶质∈乱苏邸�，光緒三十一年二月二十三日《時報》。）二月初九日，清廷將惲毓鼎等此奏連同陸潤庠等前折一并發(fā)交政務(wù)處議奏，并諭令兩江總督周馥會同商部顧問官張謇察看情形速議電奏。（注：中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31冊，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第19頁；另見光緒三十一年二月二十三日《時報》。）
周馥一面與張謇“酌議”（注：《各省內(nèi)務(wù)匯志·江蘇》，《東方雜志》第2年第4期，光緒三十一年四月二十五日。），一面會商湖廣總督張之洞，希望他“設(shè)法挽回大局”（注：《周制臺來電》，《張之洞全集》第11冊，第9290頁。）。隨后，周馥上奏清廷反對江淮建省，主要理由有三：一是就軍事方面而言，蘇淮分省將原江蘇省割去江北4府2州為江淮省，使新江蘇省僅有江南蘇、松、常、鎮(zhèn)、太4府1州，“壤地偏狹，形勢全失，何以圖治”？且劃江而治，不便長江設(shè)防，“屬在一省，則設(shè)防較易；今剖分兩省，則氣勢渙散，設(shè)防轉(zhuǎn)難”。二是就政治方面而言，新設(shè)江淮巡撫將分割兩江總督的權(quán)力，導(dǎo)致督撫矛盾，“今特設(shè)江淮一省，原為戰(zhàn)守形便而起。不以兵權(quán)歸之，則巡撫無所措施；以兵事責之，則氣力以分而愈薄，號令以分而多歧”。三是就經(jīng)濟方面而言，“特設(shè)一行省，事體加繁。舉凡練兵、興學(xué)諸事，新政所當行者，無一不須別開生面，即無一不須籌集巨款……當此民窮財絀，各省分籌賠款恒苦不給，添建一省，用款增而地不加多，責成重而權(quán)力反薄，似覺未宜。”總之，他認為“分設(shè)江淮行省非萬年金湯之全策”。他建議，將淮揚鎮(zhèn)改為江淮提督，“文武并用，節(jié)制徐州鎮(zhèn)及江北各營”。（注：周馥：《蘇淮分省利弊折》，《周ｑｕè＠②慎公全集·奏稿》卷3，第4-5頁。）
張之洞積極支持周馥，他電奏清廷，“詳陳江淮分省之有害無利，仍以不分省為宜”（注：《鄂督電奏江淮不宜分省》，光緒三十一年三月初十日《時報》。）。
蘇淮分省本已獲上諭批準而成為既成事實，但卻“為眾論所不韙”，使政務(wù)處在議奏過程中頗感為難。“若仍改為漕督，則朝令夕改，又無此政體”。于是，諸王大臣擬仍按張謇原條陳所請，分割江蘇、安徽、河南、山東4省邊境地區(qū)，另設(shè)徐州行省。但此議又遭到山東、河南、安徽3省巡撫的反對，他們都認為“分割各該省邊境州縣隸于徐州為省，諸多窒礙”。結(jié)果，政務(wù)處只好選擇放棄，而決定“仍請收回江淮設(shè)省成命，裁撤漕督，于徐州地方添設(shè)提督一缺，以資重鎮(zhèn)”。（注：《添設(shè)江淮巡撫問題》、《江淮設(shè)省問題》，光緒三十一年二月二十日、三月十五日《時報》。）
三月十七日，政務(wù)處將會議結(jié)果上奏。據(jù)各衙門咨送來的說帖，主張?zhí)K淮不必分省另設(shè)大員者42件，主張專裁淮撫者32件，主張?zhí)K淮仍議分省及復(fù)設(shè)漕督者7件。因各衙門說帖大都認為不便改設(shè)巡撫，而“擬改設(shè)提督駐扎者居多”，周馥所奏“亦以分設(shè)行省，不如改設(shè)提督駐扎為合宜”，所以，政務(wù)處建議改淮揚鎮(zhèn)總兵為江淮提督，裁撤江淮巡撫。當日上諭：“江淮巡撫即行裁撤，所有淮揚鎮(zhèn)總兵著改為江北提督�！保ㄗⅲ骸豆饩w朝東華錄》第5冊，總第5323-5324頁。）雖漕督廢而不復(fù)，但蘇淮分省終棄。
綜觀蘇淮分省歷史的全過程，盡管似乎只不過是一出鬧劇而已，但卻在一定程度上反映了各相關(guān)利益集團的矛盾沖突。這大致可從兩方面來看：一方面，是朝廷的中央集權(quán)與江蘇以及山東、安徽、河南4省分權(quán)的矛盾。增設(shè)政區(qū)與政區(qū)劃小是削弱地方和加強中央集權(quán)的重要手段，但蘇淮分省與在蘇、魯、豫、皖邊境增設(shè)徐州行省的舉措都因地方勢力的反對而作罷，由此事例可知，清末地方勢力已對朝廷權(quán)威構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)。另一方面，是江蘇省內(nèi)不同既得利益集團的矛盾。政治改革是權(quán)力與利益的再分配，其分配原則便是依據(jù)各個利益集團的實際力量。我們注意到，在對于蘇淮分省一片強烈的反對聲浪中，尚有一絲微弱的不和諧音。新設(shè)江淮省省會清江官場對于江蘇京官反對蘇淮分省之舉不以為然，他們認為：“清江北連徐、海，南控淮、揚，民風強悍，盜賊縱橫，鹽梟會匪，出沒于淮安各屬者，不一而足；加以教堂林立，教民眾多，海州、鹽城兩處，又皆有�？诳梢酝ㄐ写�，一旦驟然去一大員，設(shè)梟匪從而生心，為患不堪設(shè)想。且甫經(jīng)改設(shè)行省，忽又收回成命，亦復(fù)無此政體�！保ㄗⅲ骸肚褰賵鰧τ诰┕僮酄幗丛O(shè)省之意見》，光緒三十一年三月初七日《時報》。）顯然，這是一部分由分省而產(chǎn)生的既得利益者的聲音。然而，他們并沒有改變最終的結(jié)局，因為他們的力量明顯地與原有的既得利益集團不成比例。
二、開發(fā)蒙疆與察哈爾、熱河及綏遠建省之議
清初，清政府在蒙古地區(qū)采取“因俗而治”的辦法，實行盟旗制度，盟、旗首領(lǐng)札薩克由理藩院奏請簡派各旗內(nèi)最有威望的蒙古王公擔任。清朝中央政府雖然在蒙古地區(qū)派駐將軍、都統(tǒng)、辦事大臣，但其主要還是通過蒙古王公札薩克對蒙古進行統(tǒng)治。與此同時，清政府對蒙古實行民族隔離政策，禁止蒙漢通婚與自由交易，禁止蒙人學(xué)用漢文漢語，尤其禁止?jié)h人出邊到蒙地墾種。后來，隨著俄國侵略勢力的不斷向南滲透，迫于形勢的壓力，清政府為了加強對北部邊疆的統(tǒng)治，而不得不逐漸改變治蒙政策。光緒二十三年（1897年），山西巡撫胡聘之首倡蒙地放墾。二十七年（1901年），張之洞、劉坤一會奏變法，主張開放蒙古王公牧地而招納內(nèi)地人民殖邊墾荒。在此背景下，新政時期，清政府放棄禁墾政策，采取移民殖邊辦法，鼓勵開發(fā)北部蒙疆。
光緒二十七年山西巡撫岑春煊上《籌議開墾蒙地請?zhí)嘏砂似齑髥T督辦折》，十一月二十六日，清政府批準此奏，委派兵部左侍郎貽ｇǔ＠③為督辦蒙旗墾務(wù)大臣，“馳赴晉地，督辦墾務(wù)”，全面負責開墾烏蘭察布盟、伊克昭盟及察哈爾蒙地事宜。（注：貽ｇǔ＠③：《酌帶司員折》，《蒙墾奏議》，京華印書局刷印本（無版次、頁碼）；《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第27冊，第243頁。）貽ｇǔ＠③到山西后，先在綏遠城設(shè)立督辦蒙旗墾務(wù)總局，然后在各地設(shè)立墾務(wù)局、墾荒局、墾務(wù)公司，開展放墾工作。以此為契機，蒙地得以空前大規(guī)模的放墾。據(jù)統(tǒng)計，在清末新政時期的10年里，清政府在內(nèi)蒙古西部新放墾土地共約87000余頃，東部放墾約360余萬坰另16000余頃，大片地區(qū)成為農(nóng)耕區(qū)。（注：參見汪炳明《清末新政與北部邊疆開發(fā)》，載《清代邊疆開發(fā)研究》。）在蒙地開墾的過程中，清政府仿照內(nèi)地行政建置在墾區(qū)陸續(xù)設(shè)立府、廳、州、縣，試圖將原來近似于封建制的札薩克統(tǒng)治制度變?yōu)榭たh制的統(tǒng)治制度。時人以為：“游牧者，宜于封建而非可以大一統(tǒng)之治治之者也；耕種者，宜于郡縣而可集權(quán)于中央以治之者也�！保ㄗⅲ阂﹀a光：《續(xù)呈實邊條議以固北圉說帖》，《籌蒙芻議》卷上，光緒三十四年刊于京師寓齋，第25頁。）隨著蒙地的不斷開墾，蒙古社會漸由游牧進于農(nóng)耕，蒙疆建行省的呼聲于是漸起。
光緒二十九年（1903年）三月，清政府中有人主張在內(nèi)外蒙古設(shè)立行省。烏里雅蘇臺將軍連順等人上疏反對，他們以外蒙古為例，從無民可治、筑城糜帑、生計不便、耗增俸餉、自壞藩籬等方面提出“蒙古部落，礙難改設(shè)行省”。清政府同意所奏。（注：參見趙云田《清末邊疆地區(qū)新政舉要》，《中國邊疆史地研究》1996年第4期。）但蒙疆建行省的討論并沒有因此而停息。光緒三十年（1904年），都中議論再起，“有改革蒙古部落制度，建設(shè)行省，而置巡撫于庫倫之說”（注：《論蒙古改設(shè)行省之不可緩》，光緒三十一年二月十六日《時報》。）。次年二月，政務(wù)處會議討論此事，慶親王奕ｋｕ�。睿纾愧吲c軍機大臣王文韶均表示反對，他們認為：“蒙古地方非不可立為行省，設(shè)巡統(tǒng)治，然蒙古各旗貧困殊甚，一切經(jīng)營何能自辦？當此國帑支絀之際，政府亦斷無可移之款。故此事當俟他日再議�！保ㄗⅲ骸斗磳Ω拿晒艦樾惺≈h》，光緒三十一年二月初二日《時報》。）對此，社會輿論不以為然。《時報》發(fā)表評論文章認為，蒙疆設(shè)省對于開發(fā)蒙地和消除俄國侵略勢力威脅的邊患都大有裨益，所謂“利于國家，利于蒙藩，且利于漢民，所不利者，睨視眈眈之俄耳”。對于政府以財政困難為由緩設(shè)行省的舉措，該文雖表同情，但更提出了尖銳的批評：“竊謂此時改設(shè)行省，誠有絀費之虞。然欲弭巨患，豈因此坐誤？蒙邊要區(qū)，本有將軍、都統(tǒng)駐扎，酌量移并，而又豁除蒙藩歲貢之駝馬等費，以挹注之。度改革之費，尚不致甚病。且近年宮中、府中無益之銷耗款，亦未必遂無矣。何獨于此重大急要之舉而固斤斤較量乎？”（注：《論蒙古改設(shè)行省之不可緩》，光緒三十一年二月十六日《時報》。）
日俄戰(zhàn)爭以后，北部邊疆危機更亟。清政府為了加強對蒙疆地區(qū)的統(tǒng)治，特派肅親王善耆到內(nèi)蒙古東部地區(qū)考察，一來撫慰蒙古王公，二來籌劃治蒙之策。光緒三十一年（1905年）八月，姚錫光在隨肅親王善耆到內(nèi)蒙古東部各蒙旗實地考察后，著《實邊條議》，提出內(nèi)外蒙古建5省的建議：內(nèi)蒙古分為東、西2省，以直隸邊外承德、朝陽2府6州縣及口北3廳、東4盟蒙古、察哈爾左半部為東省，以山西、陜西、甘肅邊外諸部，察哈爾右半部、土默特蒙古、西2盟蒙古、新設(shè)口外各廳、阿拉善厄魯特蒙古為西�。煌饷晒欧譃闁|、西、北3省，車臣、土謝圖2部為東省，賽因諾顏、札薩克圖2部為西省，科布多、唐努烏梁海為北省。（注：姚錫光：《實邊條議》，《籌蒙芻議》卷上，第62-63頁。）這是第一個較為系統(tǒng)的蒙疆建省方案。姚錫光的《實邊條議》是送呈練兵處王大臣的考察報告的一部分，結(jié)果沒有下文。（注：陳澹然于光緒三十四年（1908年）為姚錫光的《籌蒙芻議》所寫的《序》中說：“筑室至今，乃竟寂然”。）同年十月，給事中左紹佐奏稱：“西北空虛，擬請設(shè)立行省”，清廷交政務(wù)處議奏。隨即，政務(wù)處奏請飭直隸總督、山西巡撫及熱河、察哈爾都統(tǒng)“體察情形，通盤籌劃”。（注：《清實錄·德宗實錄》第8冊，中華書局1987年版，第299-300頁。）但仍然沒有結(jié)果。
光緒三十三年（1907年）四月初二日，兩廣總督岑春煊奏統(tǒng)籌西北全局酌擬變通以興本利而固邊衛(wèi)各折片。在折中，岑春煊提出了一系列經(jīng)營與開發(fā)西北邊疆的措施。其中，關(guān)于官制變通方面，他主張將熱河、察哈爾都統(tǒng)，綏遠城、烏里雅蘇臺將軍，庫倫、科布多、阿爾泰、西寧、西藏大臣，均改名巡撫，加兼陸軍部侍郎銜，巡撫下設(shè)左右參贊及旗務(wù)、民政司使，地方各官概用府、州、縣，不設(shè)道員，以便徑隸于民政司；關(guān)于疆域區(qū)劃方面，他主張先從近邊熱河、察哈爾、綏遠城辦起，以承德、朝陽2府合卓索圖、昭烏達2盟各旗為熱河省，以直隸張家口、獨石口、多倫諾爾3廳，山西豐鎮(zhèn)、寧遠、興和、陶林4廳，原管察哈爾左右旗地段及附近寺廟、馬牛羊牧廠、王公各廠并錫勒郭林1盟地為開平省，以山西歸綏道之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河5廳，新設(shè)武川、五原、東勝3廳，合烏蘭察布、伊克昭2盟及阿拉善1旗，并陜晉向理蒙務(wù)各邊州縣為綏遠省，統(tǒng)稱北三省，另在川邊地區(qū)設(shè)川西省，在西藏設(shè)西藏省，只是庫倫、烏里雅蘇臺、科布多、阿爾泰、西寧各大臣轄區(qū)暫不更改。在片中，他進一步強調(diào)了對于治邊政策整飭變通的重要性，認為此乃“萬不可緩之舉”，如果正折中所言變通官制一時難辦，可先在巡撫署中暫設(shè)參贊而不設(shè)司使，蒙旗與土司地區(qū)可酌設(shè)民官，先多設(shè)廳道，后改州縣。（注：《兩廣總督岑春煊統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》、《岑春煊變通官制擬設(shè)民官片》，引自四川省民族研究所編《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊，中華書局1989年版，第921-927頁。按：上文“錫勒郭林”疑應(yīng)為“錫林郭勒”。）二十八日，清廷將岑春煊奏折發(fā)下，諭令東三省總督徐世昌、直隸總督袁世凱、陜甘總督升允、四川總督趙爾巽、云貴總督錫良、奉天巡撫唐紹儀、署吉林巡撫朱家寶、署黑龍江巡撫程德全、山西巡撫恩壽、陜西巡撫曹鴻勛、甘肅新疆巡撫聯(lián)魁、綏遠城將軍貽ｇǔ＠③、熱河都統(tǒng)廷杰、察哈爾都統(tǒng)誠勛、伊犁將軍長庚、烏里雅蘇臺將軍馬亮、庫倫辦事大臣延祉、科布多參贊大臣連魁、辦事大臣錫恒、塔爾巴哈臺參贊大臣穆特春、西寧辦事大臣慶恕、駐藏辦事大臣聯(lián)豫等有關(guān)邊疆各大臣，“體察情形，各抒所見，妥議具奏”（注：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊，第68頁。）。五月初二日，清廷又發(fā)下岑春煊奏片，交徐世昌等人與原奏折及左紹佐所上奏折“一并妥議具奏”（注：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊，第70頁。）。
遺憾的是，岑春煊不久即因所謂“丁未政潮”而在政壇失勢，因而各方上奏并不踴躍。從目前所能見到的有關(guān)資料來看，廷杰、誠勛、貽ｇǔ＠③對于熱河、察哈爾、綏遠改建行省的問題基本上都做了肯定的答復(fù)，盡管由于各自職責不同而各有偏重。
六月初一日，熱河都統(tǒng)廷杰首先上奏，認為蒙疆地區(qū)“今若劃分三省，恐形逼窄”，主張先設(shè)熱河、綏遠兩省�！耙猿械隆⒊柖畠擅酥�，再隸以張、多、獨三廳，圍場一廳，及察哈爾迤東各旗地，為熱河省，以為畿輔左臂。以豐鎮(zhèn)右翼四旗，并歸綏道屬之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河五廳，武川、五原、東勝三廳，而隸以烏、伊二盟，阿歸善一旗，為綏遠省，以為畿輔右臂”。待熱河、綏遠“整理就緒”，再將烏里雅蘇臺、科布多各城，“一律改設(shè)”。清廷交考察政治館知之。（注：《清實錄·德宗實錄》第8冊，第602頁。）
七月二十七日，察哈爾都統(tǒng)誠勛上奏，認為“籌邊當以近邊為入手，近邊尤當以近畿為入手”，察哈爾“內(nèi)連畿輔，外接俄疆”，“論地勢，則察哈爾視東三省為尤重；而論改制，則察哈爾視綏、熱為尤急”。他主張將察哈爾與綏遠、熱河皆列為行省，統(tǒng)稱為北三省，另以直隸之宣化、山西之大同2府擇要撥歸察哈爾管轄，或改名為北直隸，仿東三省例設(shè)總督1員管轄3省，或即名宣化省，仍由直隸總督兼轄，設(shè)巡撫1員兼都統(tǒng)，先駐張家口，將來改駐興和故城。（注：中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第33輯，中華書局1995年版，第76-79頁。）八月初二日，清廷交會議政務(wù)處議。（注：《清實錄·德宗實錄》第8冊，第639頁。）
八月十四日，綏遠城將軍貽ｇǔ＠③上奏，從管轄、政令、防守、開墾4方面立論，認為綏遠城“均宜及時改建”行省，并列舉16條具體辦法。清廷交會議政務(wù)處議。（注：《清實錄·德宗實錄》第8冊，第646頁。）
至于其他有關(guān)大臣，有的表示同意岑春煊原奏意見。署黑龍江巡撫程德全在九月初六日上奏，認為“規(guī)畫近邊固宜藉行省為變通之計，經(jīng)營邊塞尤當主交通為根本之圖”。關(guān)于變通官制與行省建置問題，他基本上贊同岑春煊原奏，主張將綏遠、熱河、察哈爾各將軍、都統(tǒng)改設(shè)巡撫，“其原奏分畫各處區(qū)域并川西及西藏等省析疆為治，皆應(yīng)悉如原奏辦理”。（注：《光緒朝朱批奏折》第33輯，第101-104頁。）有的只論自己的轄區(qū)，而不及其他。如陜甘總督升允、科布多辦事大臣錫恒于是年十一月才上奏。升允奏請在青海先行試墾，而緩建行省；錫恒也奏請先在阿爾泰地區(qū)“竭力經(jīng)營”“開墾、練兵、興學(xué)、化俗、招商、惠工、振蒙、輯哈諸大端”，以為建省做準備。（注：《陜甘總督升允奏青海緩改建省先行試墾折》、《科布多辦事大臣錫恒奏遵旨覆陳阿爾泰情形及籌擬辦法折》，《政治官報》第93號，光緒三十三年十二月二十三日。）川滇邊務(wù)大臣趙爾豐直到宣統(tǒng)三年（1911年）三月才復(fù)奏，也只談了川邊與西藏建省問題（詳下節(jié)）。限于所見資料，另外一些大臣是否復(fù)奏不得而知。
對于各位大臣的奏折，清廷都發(fā)交會議政務(wù)處議奏。雖然政務(wù)處會議的具體情況不詳，但結(jié)果是非常清楚的，那就是蒙疆地區(qū)的熱河、察哈爾、綏遠改建行省并未在清末成為現(xiàn)實。
蒙疆建行省是清政府企圖加強對蒙疆地區(qū)統(tǒng)治的重要舉措，最終未能實現(xiàn)，原因固然很多，如蒙古王公的抵制與反對是一個重要的方面，但主要還是因為清政府新政時期財政困難，實在無力經(jīng)營。如前所述，蒙古改行省動議提出之初，慶親王奕ｋｕ�。睿纾愧吲c軍機大臣王文韶就曾以政府財政支絀為由表示只能從緩計議。財政問題的確是清政府在新政時期無法解決的難題。有人在分析邊地建設(shè)行省的困難時特別說明了這一點：“自軍國多故，度支奇絀，各省率皆自保不暇，沿邊協(xié)餉大抵積欠頻年，區(qū)區(qū)邊地歲入之額，供尋常歲出，猶虞不給，而欲有非常之舉動，則一切官吏之俸餉，衙署之建造，事事需財，何所仰給？”（注：影蓉：《沿邊改建行省私議上》，《東方雜志》第5年第1期，光緒三十四年正月二十五日。）宣統(tǒng)元年（1909年）六月，署歸化城副都統(tǒng)三多奏請“整頓蒙旗”，擬將蒙地分為4部，分別設(shè)治于洮南、綏遠、庫倫、烏里雅蘇臺，各設(shè)大臣1員，其下分設(shè)總務(wù)、調(diào)查、警政、墾地、勸業(yè)、財政、編練、文化、裁判、交通、交涉、諮議12局，預(yù)計籌蒙經(jīng)費在開辦之初每部撥120萬兩，然后每年遞減20萬兩，5年減盡，認為這樣可以“以蒙財治蒙地，當可安中夏而御強鄰”。結(jié)果被會議政務(wù)處否決，理由是：“費巨事繁，難以猝舉”。（注：《清實錄·附宣統(tǒng)政紀》卷16，第310-311頁。）此可為上述說明之一例證。蒙疆建省無成，對于清政府而言，實在是無可奈何之事。時人評論說：“光緒三十三年遼疆建省之后，前粵督西林岑公隨有統(tǒng)籌西北全局各邊擬設(shè)民官以固邊衛(wèi)之請，朝廷頗韙其議，顧以絀于行政費之故，謙讓未遑也。然西北五省、西北六省之說，實昌于是時�！保ㄗⅲ簭埑冢骸睹蛇呅轮苹騿枴ぷ詳ⅰ罚＃睿愧苌教眯梁ヮ惛�，宣統(tǒng)三年印本。）誠然，蒙疆建省的規(guī)劃仍然有其重要的歷史意義。
三、川邊改土歸流與西康建省之議
川邊地區(qū)即所謂西康，乃古康、藏、衛(wèi)“三區(qū)”之一，介于四川、云南與西藏之間，地理位置十分重要�！捌┲貫榇ǖ嶂�，康為川滇之皮；藏為川滇之唇，康為川滇之齒，且為川滇之咽喉也。豈第藏為藩籬而康為門戶已哉？”（注：傅嵩＠⑥：《西康疆域記·按語》，《西康建省記》，成都公記印刷公司1912年版，第1頁。）可見川、滇與康、藏之間唇齒相依的關(guān)系，而西康又是聯(lián)結(jié)四川、云南與西藏的交通樞紐。
清沿明制，在川邊實行土司制度。長期以來，川邊地區(qū)處于土司封建割據(jù)狀態(tài)，交通閉塞，生產(chǎn)落后。清末，隨著英國侵略勢力武裝入侵西藏，直接威脅到四川與云南的安全，西南邊境危機四伏。鑒于川邊地區(qū)與川、藏之間特殊的關(guān)系，清政府為了加強對西南邊疆的統(tǒng)治，挽救西藏危局，不得不積極經(jīng)營川邊地區(qū)。經(jīng)營之策即改土歸流，裁撤土司，改設(shè)流官，廢除封建割據(jù)狀態(tài)的土司統(tǒng)治制度，仿照內(nèi)地行政制度設(shè)置府、廳、州、縣機構(gòu)，推行與中央集權(quán)制相配套的郡縣制。
光緒三十年（1904年），建昌道趙爾豐向四川總督錫良上“平康三策”：第一策是整頓治理西康與川滇腹地邊境野番地區(qū)�！皩⒏沟厝呏酪�，收入版圖，設(shè)官治理……三邊既定，則越ｘī＠⑤、寧遠亦可次第設(shè)治，一道同風�！钡诙呤菍⑽骺蹈耐翚w流，建為行省。“力主改康地為行省，改土歸流，設(shè)置郡縣，以丹達為界，擴充疆宇，以保西陲�！钡谌呤情_發(fā)西康，聯(lián)川、康、藏為一體，建西三省�！案脑炜档�，廣興教化，開發(fā)實業(yè)，內(nèi)固蜀省，外拊西藏，迨勢達拉薩，藏衛(wèi)盡入掌握，然后移川督于巴塘，而于四川、拉薩，各設(shè)巡撫，仿東三省之例，設(shè)置西三省總督，藉以杜英人之覬覦，兼制達賴之外附�！睋�(jù)稱：“錫良嘉其議，據(jù)以入奏，廷旨報可�！保ㄗⅲ骸囤w爾豐傳》，吳豐培編：《趙爾豐川邊奏牘》，四川民族出版社1984年版，第1-2頁。）這個計劃的核心內(nèi)容是改土歸流，西康建省，衛(wèi)川圖藏御英。
光緒三十一年（1905年）初，川邊地區(qū)發(fā)生“巴塘之亂”，巴塘土司與丁林寺喇嘛聚眾焚燒法國天主教堂，殺死兩名法國傳教士，并打死清政府駐藏幫辦大臣鳳全及其隨員百余人。事發(fā)后，四川總督錫良、成都將軍綽哈布奏派四川提督馬維騏、建昌道趙爾豐會同“剿辦”。六月，馬、趙率軍擊敗巴塘、里塘土司軍隊，打死里塘土司和桑披寺喇嘛，并將巴塘正、副土司正法，平定巴塘、里塘。隨后，馬維騏回川，趙爾豐留任爐邊善后督辦，處理巴塘、里塘改土歸流事宜，并繼續(xù)征戰(zhàn)鄉(xiāng)城等地。光緒三十二年（1906年）六月，錫良、綽哈布奏請“乘此改土歸流，照寧夏、青海之例，先置川滇邊務(wù)大臣，駐扎巴塘練兵，以為西藏聲援，整理地方為后盾。川、滇、邊、藏聲氣相通，聯(lián)為一致，一勞永逸，此西南之計也”。清政府任命趙爾豐為川滇邊務(wù)大臣。（注：《錫良、綽哈布奏設(shè)川滇邊務(wù)大臣折》、《軍機處遵旨交部議復(fù)錫良等奏設(shè)川滇邊務(wù)大臣請以趙爾豐充任》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》上冊，第90-91頁。）川滇邊務(wù)大臣的設(shè)立，揭開了川邊地區(qū)改土歸流的新篇章。
趙爾豐首先在巴塘實行改土歸流。他擬定《巴塘善后章程》（即《改土歸流章程》）43條，明確規(guī)定：巴塘全境皆大皇上地土，無論漢人、蠻人皆為大皇上百姓，從此永遠革除土司之職，改設(shè)漢官，管理地方漢、蠻百姓及錢糧詞訟一切事件。章程還對于行政官制、財政賦稅、司法訴訟、僧俗禮儀、文教衛(wèi)生等方面的改革做了詳細的規(guī)定，是一個全面系統(tǒng)的改土歸流章程。（注：《錫良咨請趙爾豐查收轉(zhuǎn)發(fā)〈巴塘善后章程〉漢文本》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》上冊，第95-103頁；又見《改土歸流章程》，《趙爾豐川邊奏牘》，第190-197頁。）隨后，趙爾豐依靠強大的軍事力量，東征西討，不斷地在攻占的土司統(tǒng)治地區(qū)推行改流政策。計自光緒三十一年至宣統(tǒng)三年（1905-1911年），趙爾豐在川邊地區(qū)先后奏設(shè)康安、邊北2道，康定、巴安、登科3府，德化、甘孜、白玉3州，三壩、里化2廳，鹽井、定鄉(xiāng)、稻成、河口、石渠、同普6縣，乍丫、察木多2理事官，得榮、江卡、貢覺、桑昂、雜瑜、三巖、甘孜、章谷、道塢、瞻對、瀘定橋11設(shè)治委員，及邊務(wù)收支局、學(xué)務(wù)總局等。“漢官之儀，已遍康區(qū)。官制既定，政令通行，原有分崩離析、自相殘殺之局勢，亦為之一變；而土司改流，民命昭蘇；喇嘛歸政，社會安息；藏官既被驅(qū)逐，殘暴不加于地方；野番復(fù)經(jīng)投誠，盜匪亦絕于道路。遠近歸附，四方寧謐，儼有行省之規(guī)模焉�！保ㄗⅲ簵钪偃A：《西康紀要》下冊，第343頁。）趙爾豐在川邊地區(qū)7年的苦心經(jīng)營，已經(jīng)初步奠定了設(shè)省的條件。
早在光緒三十一年（1905年），內(nèi)閣中書尹克昌鑒于西藏危機、川滇大局可危的形勢，奏請在川邊地區(qū)劃出四川雅州府、寧遠府、打箭爐廳，云南麗江府、永北廳、永寧土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻對各土司，添設(shè)建昌行省。（注：《內(nèi)閣中書尹克昌奏請?zhí)碓O(shè)建昌行省折》，《東方雜志》第2年第8期，光緒三十一年八月二十五日。）光緒三十二年（1906年），又有人提出西藏改建行省的設(shè)想，認為：“中國若欲保西藏，為兩川之屏蔽，使人之勢力不能由印度以直達西藏，長驅(qū)而入，貫通于揚子江諸行省；則保藏即所以保兩川，保兩川即所以保湘、鄂、皖、豫、寧、蘇六省之腹地。西藏改為行省一策，萬不能坐失事機，再緩須臾�！保ㄗⅲ骸稊M改設(shè)西藏行省策》，《東方雜志》第3年第2期，光緒三十二年二月二十五日。）但這些都沒有結(jié)果。光緒三十三年（1907年）四月，兩廣總督岑春煊奏請統(tǒng)籌西北全局時再次提出應(yīng)在川邊與西藏設(shè)置川西省和西藏省。當時，趙爾豐尚沒有把握完成川邊地區(qū)改土歸流的工作，“以其時番人頑梗，未識兵力能否蕩平”，故不敢“操切議覆”。（注：《代理川滇邊務(wù)大臣傅嵩＠⑥奏請建設(shè)西康省折》，傅嵩＠⑥：《西康建省記》，第25頁。）直到宣統(tǒng)三年（1911年）三月，趙爾豐才對此做出積極的回應(yīng)，他認為川邊建省為時勢所迫，已是刻不容緩。他說：“康藏以前之橫散，實因無人經(jīng)營。如令建省，連貫一致，共籌邊圉，俾便國防負責有人，隨時預(yù)防，以備不虞。依其俗而導(dǎo)其政，練兵、興學(xué)、采礦、開墾悉為蘊富之源，數(shù)年之后，當有可觀，此邊、藏時不容緩之事，亦勢也�！保ㄗⅲ黑w爾豐：《議復(fù)岑春煊統(tǒng)籌西北全局奏請川邊建省折》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊，第921頁。）就在此時，清廷調(diào)任趙爾豐署理四川總督，并調(diào)四川布政使王人文任川滇邊務(wù)大臣。趙爾豐以邊務(wù)未定、交接需時為由，奏請以多年追隨自己而“于邊務(wù)了如指掌”的傅嵩＠⑥代理川滇邊務(wù)大臣，以王人文暫時護理四川總督（注：《趙爾豐電復(fù)趙爾巽請以王人文護理川督傅嵩＠⑥代理邊務(wù)》、《趙爾豐致電軍機處請以傅嵩＠⑥代理邊務(wù)大臣》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊，第919、931頁。），得到清廷的批準。
傅嵩＠⑥代理川滇邊務(wù)大臣以后，繼續(xù)征戰(zhàn)，陸續(xù)將魚科、明正、羅科等土司改流，康區(qū)基本平定。宣統(tǒng)三年（1911年）閏六月十六日，傅嵩＠⑥統(tǒng)籌川邊全局，奏請建設(shè)西康行省。傅氏奏折主要有兩方面的內(nèi)容：一方面，他較為詳細地敘述了趙爾豐及自己經(jīng)營川邊、改土歸流的情形，認為川邊建省的時機已經(jīng)成熟。他說：“總計地面，已奏定府、廳、州、縣者十余缺，已奏設(shè)官而未定府、廳、州、縣者十余處，近日改流及從前應(yīng)行添設(shè)郡縣之處猶多，已成建省規(guī)模。而星使非常設(shè)之官，形同寄處，亟應(yīng)及時規(guī)畫，改設(shè)行省，俾便擴充政治，底定邊陲……建省之計，惟此時為然�！绷硪环矫�，他具體列舉了應(yīng)在川邊建省的理由：一是政治意義，川邊建省可以劃定康、藏疆界，“俾定名義，而占領(lǐng)地土”，即建省之后可以對川邊地區(qū)實行名正言順的直接統(tǒng)治。二是戰(zhàn)略意義，川邊建省有利于穩(wěn)固川、康、藏地區(qū)的統(tǒng)治，“將邊地改設(shè)行省，編練重兵，建威即可銷萌，守康境，衛(wèi)四川，援西藏，一舉而三善備”。三是政區(qū)幅員廣闊，川邊地區(qū)東西3000余里，南北4000余里，應(yīng)設(shè)州縣八九十缺，四川總督不能遙制，必須有“一定行政總機關(guān)”。四是政區(qū)層級設(shè)置合理，川邊地區(qū)所設(shè)府、廳、州、縣各級行政機構(gòu)，“皆地足以養(yǎng)民，民足以養(yǎng)官，所征糧稅，可敷各屬員司廉俸辦公之用”。五是行政官制建置合宜，將原有官制更改名目即可，無須增加廉俸公費，“事舉而款不費”。具體辦法是：邊務(wù)大臣改為西康巡撫；邊務(wù)收支局改為度支局；關(guān)外學(xué)務(wù)局改為提學(xué)司；康安道改為提法司；邊北道改為民政司。至于省名，此折認為：“邊境乃古康地，其地在西，擬名曰西康省�！保ㄗⅲ骸洞泶ǖ徇厔�(wù)大臣傅嵩＠⑥奏請建設(shè)西康省折》，傅嵩＠⑥：《西康建省記》，第24-26頁。）
關(guān)于此折上奏的情形，據(jù)傅嵩＠⑥自記：“此折系宣統(tǒng)三年閏六月十六日由邊務(wù)大臣行轅驛遞成都，請川督專差送京，已得川督回電，于七月十二日收到。未知何日專差前送。后因文報不通，未奉朱批�！保ㄗⅲ焊滇裕愧蓿骸段骺到ㄊ∮洝罚�27頁。）可見，傅嵩＠⑥此折是否上達清廷還是一個疑問。就當時的國內(nèi)形勢而言，武昌起義即將爆發(fā)，清王朝很快被推翻。因而，西康建省在清末并未變成現(xiàn)實，只為后人留下一紙藍圖。
四、結(jié)論
清末新政時期關(guān)于蘇淮分省以及蒙疆與川邊建省的政區(qū)變革設(shè)想最終都沒有實現(xiàn)，原因固然多種多樣，但在一定程度上都與政區(qū)本身的相對穩(wěn)定性有關(guān)。我國關(guān)于行政區(qū)劃的行省制度始于元朝，經(jīng)明至清已相當成熟，使得各級政區(qū)日趨穩(wěn)定，要遽然進行某種變革確實不太容易。盡管如此，具體地研究這些歷史現(xiàn)象，對于我們進一步認識清末乃至民初的相關(guān)政治變革問題還是有重要意義的。
其一，政區(qū)變革是清末新政改革的一部分，政區(qū)變革的得失是清末新政成敗的一面鏡子。無論是裁撤漕運總督，還是開發(fā)北部蒙疆和川邊改土歸流，都是清政府新政的重要舉措，蘇淮分省、蒙疆與川邊建省只不過是這些新政改革的自然結(jié)果。一方面，漕督的裁撤乃勢所必然，而清政府對北部蒙疆的開發(fā)和川邊地區(qū)的改土歸流，對于各該地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展有著重要的意義，這也是清末新政積極作用的明顯反映。另一方面，就政區(qū)變革而言，或由于地方官紳的反對，或由于經(jīng)費的缺乏，或由于時間來不及，最終都沒有結(jié)果�？梢哉f，政區(qū)變革的失敗，從一個側(cè)面反映了清末新政艱難曲折的情勢及其失敗結(jié)局。
其二，清末政區(qū)變革是清政府加強中央集權(quán)統(tǒng)治的重要手段，但結(jié)果卻事與愿違。我們知道，清末新政是在內(nèi)憂外患的背景下被迫開始的，然而，隨著新政的推行，不但沒有有效地消除各種內(nèi)外壓力，反而激化了一些新的矛盾，并最終導(dǎo)致了清王朝的覆滅。蘇淮分省見諸上諭明文，已是既成事實，但卻在江蘇官紳的反對聲中被迫做出更改，收回成命，這表明朝廷的權(quán)威已經(jīng)難以承受地方力量的挑戰(zhàn)。蒙疆與川邊建省，都是在俄國與英國等列強侵略勢力的滲透之下，清政府為加強對邊疆地區(qū)的統(tǒng)治而采取的積極舉措，但都因故未果。這些事實表明，清政府在新政時期企圖加強自己的中央集權(quán)統(tǒng)治，已是有心無力，其最終迅速走向覆亡的道路是不可避免的。
其三，清末政區(qū)變革對民國以后政區(qū)變革有著直接的影響。蘇淮分省在清末分而即合，以后似未再議。察哈爾、熱河、綏遠與西康建省問題，雖然在清末議而未建，但是，一些建省的基本原則，如各政區(qū)的邊界、幅員及其境內(nèi)府、廳、州、縣行政機構(gòu)層級等方面，都已經(jīng)大致確定。民國時期在這些地區(qū)的正式建省自然與清末的建省之議密切相關(guān)。有人在評論傅嵩＠⑥的《西康建省記》時認為：“民元以來之西康建置，亦多受其影響�！保ㄗⅲ喝文藦姡骸段骺祱D經(jīng)·境域篇》，新亞細亞學(xué)會1933年版，第51頁。）甚至西康之得名都是因為傅嵩＠⑥所奏西康建設(shè)行省之奏折而首次提出。（注：李亦人：《西康綜覽》，正中書局1947年版，第58頁。李在敘述傅嵩＠⑥奏建西康行省時認為：“西康之名，亦自此始�！保┊斎�，民國時期察哈爾、熱河、綏遠的建省也是與清末的建省動議一脈相承。歷史也許有時會發(fā)生跳躍式的裂變，但決不可能與過去一刀兩斷，任何斷裂之間都有各種連續(xù)性的因子，以賡續(xù)歷史的不斷發(fā)展。
字庫未存字注釋：
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＠③原字彀去弓加禾
＠④原字合下加廾
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