從漢、清兩朝的治河制度看其對當今治黃的啟示
2015/4/26 17:57:50 作者：段偉 閱讀：6456 評論:條
黃河作為中華民族的母親河，對中國文明的歷史進程起著巨大的影響。黃河安瀾時，為兩岸勞動人民提供豐富的營養(yǎng)，創(chuàng)造幸福；黃河泛濫時，則給兩岸人民帶來無盡的災(zāi)難。先秦時期，黃河基本上是安瀾的，雖然已經(jīng)呈黃色，但史書關(guān)于自然泛濫記載不多。漢代時期，黃河泛濫的第一個高峰期到來。筆者根據(jù)《史記》、兩《漢書》統(tǒng)計，漢代共有18次水患，其中西漢時期更是高達13次之多。魏晉南北朝隋時期，黃河泛濫有所減輕，但從唐時開始，黃河泛濫之勢猶如奔騰野馬，一發(fā)不可收拾，越往近代，泛濫頻率越高。據(jù)有學者統(tǒng)計，隋唐五代黃河下游主要決溢年份有39個，北宋升至66個，金元時期略有降低，也有55個，明代又高漲至112個， 清初至近代（1644-1938）也高達117個[1]。西漢后，政府雖屢有治理河道之舉，但真正能令黃河多年安流的次數(shù)無多。元代以后，政府大規(guī)模治河行動較為成功的有：元代至正年間的賈魯治河，明代嘉靖、萬歷年間的潘季馴治河，清代康熙年間的靳輔治河。事實上，這些治河行動花費錢物不少，卻不能真正阻止黃河泛濫，一般沒過多久，黃河又開始泛濫，河道經(jīng)過治理只不過在短期內(nèi)沒有大的改道而已。之所以許多論著高度評價這幾次治河行動，是因為與同時期的其它治河行動相比，它們顯得較為成功，發(fā)揮出了一定作用[2]。所以，我們不能對漢代以后特別是明清時期的治河成就作過高評價。
為何唐以后黃河泛濫如此頻繁，政府治河措施雖多卻無法發(fā)揮效用呢？許多學者對此進行了深刻探討。有學者提出：“黃河災(zāi)害之所以頻繁發(fā)生，故有其技術(shù)上的原因，而反動統(tǒng)治集團不問人民死活，則是社會的原因”[3]。將黃河頻繁泛濫與社會原因結(jié)合起來考察使得研究進一步深化，但并不能將之歸結(jié)為社會原因后就不再研究。封建王朝的根基還需要普通百姓的維持，政府并不會坐觀人民死活而不顧，所以，黃河頻繁泛濫的社會原因有待深化。漢代以來，歷代政府對治河已經(jīng)有了深刻的理解和經(jīng)驗，逐漸形成了一系列的治河制度。歷代治河策略、治河工具雖然都在進步，但如果治河制度限制了策略、工具的發(fā)揮，黃河泛濫就仍然難以解決。故而治河制度對河患影響至關(guān)重大。
漢代是封建王朝治河制度的開始時期，也是較為成功的時期；清代則是封建王朝治河制度的結(jié)束時期，更是治河制度最為完善、細密的時期，效果卻不能達到最佳。筆者認為將這兩個時期的治河制度加以比較，得出的經(jīng)驗教訓必然會對現(xiàn)今的治黃工作有所裨益。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。
漢代治河制度的變遷
先秦時期黃河水患雖不嚴重，但當時還是建立了粗略的水患防治制度。在黃河沒有設(shè)立人工堤岸之前，黃河泛濫容易使兩岸莊稼受害，人民受苦。當人們意識到黃河能養(yǎng)育人民也會帶來災(zāi)難后，逐漸組織起來，在黃河兩岸修建人工堤岸，防止水患的發(fā)生。早在春秋戰(zhàn)國時期，飽受水患之苦的勞動人民已經(jīng)在黃河兩岸開始大規(guī)模筑起堤岸。到秦始皇統(tǒng)一六國后，決通堤防，在對河道疏通的同時也加固了堤岸。這些治理都有效地減少了水患的發(fā)生。
西漢時期是我國第一個強盛的大一統(tǒng)封建盛世，有能力集中全國的人員、物質(zhì)防治黃河水患，所以，西漢黃河水患防治制度具有與先秦時期不同的特點，更具有效果。
西漢初期政府并不重視黃河水患的防治，一直到文帝十二年（前168），黃河凌汛造成東郡決口，政府才征發(fā)東郡卒堵塞，拉開了西漢黃河防治的序幕。隨著黃河水患的漸次發(fā)生，政府逐步建立起一套防治制度。
西漢黃河水患防治制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。
一、創(chuàng)新階段（從文帝至武帝時期）
文帝時期黃河決口的堵塞的意義只是宣布了西漢政府治理黃河的開始，其它意義并不大。這項工程規(guī)模小，僅征發(fā)當?shù)氐淖渚鸵讯氯Q口，與先秦時期的工程相比并無多少進步之處。先秦時期黃河屬于各諸侯國分段管轄，其水患防治制度受當時社會環(huán)境限制。西漢時期，黃河屬于整個帝國統(tǒng)一管理，如果還實行先秦時期的分段管理制度，“以鄰為壑”的悲劇還會在瀕河郡國重演。所以，西漢時期的防治制度必須創(chuàng)新才能更加有效。真正具有創(chuàng)新意義的制度開始于武帝時期。武帝時期黃河多次水患，引起了政府的高度重視，有效率的水患防治制度的出現(xiàn)成為必然。武帝時期共有兩次大型治河行動。一是元光三年（前132）河決瓠子，武帝派遣汲黯、鄭當時興人徒堵塞。二是元封二年（前109），武帝下定決心堵塞瓠子決口，派汲仁、郭昌發(fā)卒數(shù)萬人塞瓠子決河。
通過文帝和武帝時期的治河，我們發(fā)現(xiàn)當時防治制度有以下的特點：
第一、工程的負責人屬臨時性差遣，其本職工作與治水無關(guān)。武帝元光三年治河的負責人為汲黯和鄭當時。據(jù)《漢書·百官公卿表》，元光三年時汲黯任主爵都尉，鄭當時為詹事。主爵都尉掌列侯，詹事掌皇后、太子家，本來與治水無關(guān)，是臨時性從長安派往治河工地的。武帝元封二年領(lǐng)導堵塞瓠子決口的汲仁、郭昌也同樣屬于臨時差遣的。據(jù)藤田勝久分析，汲仁為汲黯之弟，元鼎五年（前112）汲黯死后列為九卿，數(shù)年后從事此工程；郭昌原以校尉從大將軍，元封二年秋以將軍率巴蜀之兵平西南夷，因此郭昌應(yīng)是以校尉或?qū)④姷纳矸菖R時受命負責治水工程[4]。
第二、勞動者主要由卒組成，顯示出軍事土木工程的特色。三次堵口的勞動者至少兩次是卒[5]。用卒勞動有什么益處呢？藤田勝久認為：“早在戰(zhàn)國時代，軍隊即已擁有軍事土木工程的技術(shù)及組織形態(tài)。其工程內(nèi)容有構(gòu)筑城郭、修筑長城、挖掘塹壕、建設(shè)道路、營造池陂等，為漢代水利事業(yè)的開展提供了充分的技術(shù)準備�！な请`屬于軍隊的水利技術(shù)者，從事水利土木工程的技術(shù)指導。因此從戰(zhàn)國時代到前漢，軍隊的存在具有對付黃河潰決之非常期的作用。況且軍隊實施工程具有一定的機動性，可以不受每年農(nóng)忙期的制約，工程區(qū)域也無一定的限定，勞動力的來源也正好是正卒。戰(zhàn)國時代的軍事土木工程和大規(guī)模的黃河治水工程在形態(tài)上的相似，表明后者乃是前者的擴展，是由平時的軍事土木工程向非常時的黃河治水工程的轉(zhuǎn)換�！盵6]可能正是因為卒軍事勞動的專業(yè)化，幾次黃河堵口、修堤都很成功，當元光三年換成徒堵塞時，就出現(xiàn)堤再次決壞的情況。用卒治河的制度在以后得到繼承。宣帝時期、成帝時期和東漢明帝時期治河的勞動者都是卒。
第三、大型治河行動都由中央政府組織。除文帝時是由當?shù)卣畺|郡組織外，武帝時兩次都是由中央政府組織的。這種中央政府防治制度的確立與地方防治效率不高有關(guān)。武帝元光三年治河失敗后，中央政府曾因多種因素沒有再組織治河�！妒酚洝肪砣镀綔蕰份d：“初，先是往十余歲河決觀，梁楚之地固已數(shù)困，而緣河之郡堤塞河，輒決壞，費不可勝計”。說明地方政府在這段時期曾經(jīng)多次組織治河，但效果并不好，耗費也大。直到元封二年由中央政府組織才治河成功。以后的幾次大水災(zāi)也是由國家出面治理才得以成功。地方政府不能很好完成治河工程，是因為治河工程是大型公共工程，需要集中大量的人力、物力。國家組織治理可以節(jié)約資源，降低治理成本，幾萬人就可以堵塞決口了。如果地方政府治理，即使浪費資財不可勝計，還是不易治理成功。
二、均衡階段（昭帝到元帝時期）
由于文帝、武帝時期，特別是武帝時期水患防治制度的創(chuàng)立，昭帝、宣帝和元帝享受了制度帶來的效益，黃河在此時期不過決口一兩次。制度在此時還有了改進，更便于防治水災(zāi)。昭帝時期既沒有發(fā)生過黃河決溢，也不見由政府治河的記載，故實不知昭帝時期是否繼承了武帝時期的治河制度。但宣帝以后確實將武帝時期的創(chuàng)新繼承并發(fā)展下來，使得治河制度達到高效，水患很少發(fā)生，治河制度進入均衡階段。
從文獻中可以發(fā)現(xiàn)，文帝時期、武帝時期和成帝時期治河僅僅是堵塞決口，工程期限短，完工后沒有維修和保養(yǎng)河堤的記載。宣帝時光祿大夫郭昌穿渠則是未雨綢繆的行動，是對黃河堤岸進行維修和保養(yǎng)的開始。宣帝地節(jié)年間，“郭昌使行河。北曲三所水流之勢皆邪直貝丘縣。恐水盛，堤防不能禁，乃各更穿渠，直東，經(jīng)東郡界中，不令北曲。渠通利，百姓安之�！盵7]光祿大夫?qū)俟獾搫祝谱h論，本應(yīng)與領(lǐng)導治水工程無關(guān)，單從本身職務(wù)來看，也是臨時差遣。但臨時差遣其實已經(jīng)蘊含著制度化。郭昌曾以校尉或?qū)④娚矸峙R時差遣治河，其為光祿大夫時仍被派去穿渠，可見當時政府是非常注重治水經(jīng)驗的。
三、僵滯階段（成帝到王莽時期）
西漢水利官署一直在演變。太常、大司農(nóng)、少府、內(nèi)史、主爵中尉等都設(shè)有主管“陂池灌溉，保守河渠”的都水長丞[8]。漢武帝時，以都水官多，置左右使者各一人[9]。但還沒有專管黃河水利的衙署。據(jù)《漢書·溝洫志》，成帝建始四年（前29）派遣河堤使者王延世治河。這是“河堤使者”官名第一次出現(xiàn)在史籍中。既然當時派遣此官前去治河，則此官名至少在這以前就已出現(xiàn)。在成帝時期，還出現(xiàn)了“河堤都尉”[10]官名，說明當時已經(jīng)建立了一套防止黃河水患的人事制度。但如果沒有高素質(zhì)的人才領(lǐng)導，再好的制度都起不了效果。完全依靠制度，制度的僵滯有時會反過來起負面影響。成帝時期，黃河水患制度開始出現(xiàn)僵滯，不能有效防治水患。此階段制度僵滯有三個原因：
一是工程負責人依經(jīng)辦事，僵化理解河道治理。武帝開始，“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”， 從元帝時代開始，儒家思想成為漢代政權(quán)的政治指導思想[11]。為了更有效防止水患，逐漸形成了依經(jīng)治水制度�！渡袝び碡暋肥俏覈糯谝徊康乩碇�，記述了上古大禹治水的事跡，為后世治理河流提供了寶貴的經(jīng)驗，也成為漢代治水的根據(jù)之一[12]。依經(jīng)治水制度使得政府在選拔治水工程負責人時偏好精通《禹貢》的學者。從臨時委派官員到由一定標準選拔治水人才，是一大進步。有依據(jù)本可使治河更有效率，但《禹貢》畢竟沒有完全反映當時黃河的實際情況，如果盲目依經(jīng)辦事，也會降低治水效率。制度的僵滯在成帝初期開始顯露。西漢中后期，黃河堤岸并不不穩(wěn)固。郭昌發(fā)現(xiàn)了問題并開始補救，成效卻持續(xù)不長。成帝初，清河都尉馮逡上奏說，郭昌穿的渠已壞，應(yīng)該再次穿渠，否則后果非常嚴重[13]。馮逡的建議引起政府的高度重視，丞相、御史推薦博士許商前去巡視。許商是當時的大數(shù)學家和儒家，研究《尚書》，據(jù)《漢書·藝文志》載，其著《許商算術(shù)》二十六卷。派遣他去的原因就是他“善為算，能度功用”[14]。可他并不是水利專家，還喜歡據(jù)《尚書》辦事，得出結(jié)論是：屯氏河是自己沖出來的（這當然就不合《禹貢》的記載了），加上政府的用度不足，沒有余錢治理，可以先不疏浚。到成帝建始四年，沒有堅持治理河道的惡果暴發(fā)，河“決于館陶及東郡金堤，泛溢兗、豫，入平原、千乘、濟南，凡灌四郡三十二縣……壞敗官亭室廬且四萬所。”[15]
但西漢政府并未吸取許商泥經(jīng)拘古的教訓，后派他做河堤都尉。成帝鴻嘉四年（前17），勃海、清河、信都河水泛濫。河堤都尉許商與丞相史孫禁共行視，研究方略。孫禁認為：“今河溢之害數(shù)倍于前決平原時。今可決平原金堤間，開通大河，令入故篤馬河。至海五百余里，水道浚利，又干三郡水地，得美田且二十余萬頃，足以償所開傷民田廬處，又省吏卒治堤救水，歲三萬人以上。”許商卻以為：“古說九河之名，有徒駭、胡蘇、鬲津，今見在成平、東光、鬲界中。自鬲以北至徒駭間，相去二百余里，今河雖數(shù)移徙，不離此域。孫禁所欲開者，在九河南篤馬河，失水之跡，處勢平夷，旱則淤絕，水則為敗，不可許�！盵16]
泥經(jīng)拘古的思想不僅存在于許商身上，在其它重臣言語中也得到了體現(xiàn)。谷永以為：“河，中國之經(jīng)瀆，圣王興則出圖書，王道廢則竭絕。今潰溢橫流，漂沒陵阜，異之大者也。修政以應(yīng)之，災(zāi)變自除”。李尋、解光認為：“陰氣盛則水為之長，故一日之間，晝減夜增，江河滿溢，所謂水不潤下，雖常于卑下之地，猶日月變見于朔望，明天道有因而作也。眾庶見王延世蒙重賞，競言便巧，不可用。議者常欲求索九河故跡而穿之，今因其自決，可且勿塞，以觀水勢。河欲居之，當稍自成川，跳出沙土，然后順天心而圖之，必有成功，而用財力寡”。這些以陰陽五行解災(zāi)異的言論最終占據(jù)上風，不實行孫禁積極讓河流改道的措施，“于是遂止不塞”[17]。
二是外在因素干擾治河制度的實行。成帝河平三年（前26），河復決平原，流入濟南、千乘，復遣王延世治河。杜欽游說大將軍王鳳：“前河決，丞相史楊焉言延世受焉術(shù)以塞之，蔽不肯見。今獨任延世，延世見前塞之易，恐其慮害不深。又審如焉言，延世之巧，反不如焉。且水勢各異，不博議利害而任一人，如使不及今冬成，來春桃華水盛，必羨溢，有填淤反壤之害。如此，數(shù)郡種不得下，民人流散，盜賊將生，雖重誅延世，無益于事。宜遣焉及將作大匠許商、諫大夫乘馬延年雜作。延世與焉必相破壞，深論便宜，以相難極。商、延年皆明計算，能商功利，足以分別是非，擇其善而從之，必有成功�！倍艢J不知因何原因，建議王延世、楊焉等意見不合者共同治河。王鳳不加考察，派遣楊焉等會同王延世治理。雖然這次河決破壞程度僅有建始四年一半，但工程卻“六月乃成”[18]。無疑，外在因素干擾，使工程負責人過多，導致他們之間工作效率低下是工程時間長的重要原因。
三是河道治理制度得不到切實執(zhí)行。河道治理關(guān)系到黃河中下游眾多郡國的利益，不是某個郡國能夠自行解決的。武帝時期瓠子決口地方政府堵塞不住就是一個先例。但此時，黃河堤岸的修筑卻依靠地方政府組織。哀帝時，賈讓治河三策中提到“瀕河十郡治堤歲費萬萬”，“瀕河堤吏卒郡數(shù)千人，伐買薪石之費歲數(shù)千萬”[19]�？梢姡词沟胤秸ㄙM如此多的人力、金錢，還是阻止不了黃河的水患，故平當建議中央組織疏河。政府曾會同全國水利專家一起商討治黃事宜，但最終沒有結(jié)果。
王莽時治河制度徹底崩潰，得不到執(zhí)行�！稘h書》卷九十九中《王莽傳》載：王莽始建國三年（11），“河決魏郡，泛清河以東數(shù)郡。先是，莽恐河決為元城冢墓害。及決東去，元城不憂水，故遂不堤塞”。也許正因為此，在當政期間，王莽雖曾集合全國水利精英商討研究河患，眾人奉獻多種應(yīng)對方案，結(jié)果仍然陷于空言，沒有一種得到實行。
東漢光武帝時，治河制度承繼了西漢后期的僵滯狀態(tài)�！逗鬂h書》卷七十六《循吏·王景傳》載：“建武十年，陽武令張汜上言：‘河決積久，日月侵毀，濟渠所漂數(shù)十許縣。修理之費，其功不難。宜改修堤防，以安百姓�！瘯啵馕浼礊榘l(fā)卒。方營河功，而浚儀令樂俊復上言：‘昔元光之間，人庶熾盛，緣堤墾殖，而瓠子河決，尚二十余年，不即擁塞。今居家稀少，田地饒廣，雖未修理，其患猶可。且新被兵革，方興役力，勞怨既多，民不堪命。宜須平靜，更議其事�！馕涞么怂熘埂薄嶋H上，黃河泛濫已達三十多年，亟待整治，這之后“汴渠東侵，日月彌廣，而水門故處，皆在河中，兗、豫百姓怨嘆，以為縣官恒興它役，不先民急”[20]。
明帝以后，經(jīng)濟迅速發(fā)展，治理黃河成為社會的共同需要，治河制度重新恢復生機并有所創(chuàng)新。東漢王景治河以后黃河安流長時間安流的原因很多，除譚其驤等先生提出的觀點外，以下四項也為長期安流提供了條件：
其一、政府重新注重有治水經(jīng)驗者。東漢時，雖然依經(jīng)治河的觀念仍然存在，但并沒有對實際治河起掣肘作用。漢明帝汲取了西漢派精通《禹貢》卻沒有實際治水經(jīng)驗的儒生治河制度失敗的教訓，在派遣王景時是經(jīng)過充分考慮的。王景是因為有治水經(jīng)驗而受到明帝差遣的。王景少學《易》，好天文術(shù)數(shù)之事，在專管水利土木工程的司空府任職，明帝曾派其與將作謁者王吳共同修作浚儀渠，取得了成功。永平十二年（69）議論治河時，明帝專門召見王景，問其治河道理，對其進行考核。王景應(yīng)對有方，博得明帝贊賞。明帝還賜王景《山海經(jīng)》、《河渠書》、《禹貢圖》，供其參考。精通《禹貢》此時變得次要。
其二、王景在工作中沒有泥經(jīng)拘古。他也精通《禹貢》、《山海經(jīng)》等水利著作，但能夠大膽將黃河下游河道拉直，順河性，走黃河在《禹貢》中沒有走過的水道。
其三、治河成功后對黃河治理制度的重新設(shè)置。明帝“詔濱河郡國置河堤員吏，如西京舊制”[21]。明帝政府認識到制度的益處，重新恢復西漢時的黃河水利衙門，并設(shè)河堤謁者。河堤謁者在東漢時是常設(shè)水利官員�！洞筇屏洹肪矶抖妓O(jiān)》條言，東漢置河堤謁者五人。河堤使者、河堤都尉是早在西漢時就已參與河堤治理的政府官員，河堤謁者也曾參與河堤修筑。有碑文曾記順帝陽嘉三年（134）河堤謁者王誨治河。①
其四、東漢多次鞏固河堤，防患于未然。除上述陽嘉三年治河外，其它還有靈帝建寧中“又增修石門，以遏渠口”，安帝永初七年“令謁者于岑，于石門東積石八所，皆如小山，以捍沖波，謂之八激堤”[22]。
三、清代治河制度的變遷
清代是中國封建王朝的末世，已不復漢唐時期的恢宏氣魄；也是各種封建制度的總結(jié)時期，各種規(guī)章制度得以補充修訂，越發(fā)嚴密、細致。制度對社會發(fā)展有兩方面的作用。良好的制度能促使社會進一步發(fā)展創(chuàng)新，激使人們奮發(fā)，創(chuàng)造一個公平競爭的社會環(huán)境。僵滯的制度卻會限制社會的進步，消滅人們創(chuàng)新的積極性，最終使社會發(fā)展停滯。黃河從周至清初，已歷經(jīng)四次大的改道，河道發(fā)展狀況有了很大變化，故而河道治理也應(yīng)順時而變，不能固守前代的經(jīng)驗。清代的治河制度集一千多年封建王朝治河制度之大成，體系宏大，規(guī)章嚴密，連細小的治河材料都有詳細規(guī)定，但卻不能充分發(fā)揮出治河者的創(chuàng)造性和勞動積極性，加上封建末世的社會環(huán)境影響，治河制度從總體上說是一種僵滯狀態(tài)，不能解決河患問題。種種阻礙治河效果因素可從治河過程中得到說明。
清代治河制度的變遷可分為兩大階段：
一、創(chuàng)新有效時期（順治至乾隆中期）
明朝后期黃河雖經(jīng)潘季馴等人精心治理，但政隨人亡，潘氏不久黃河又多次決溢。由于晚明河政廢弛，黃河決溢自流糜爛不堪，順治元年即有大水，“黃河自復故道，由開封經(jīng)蘭、儀、商、虞，迄曹、單、碭山、豐、沛、蕭、徐州、靈壁、睢寧、邳、宿遷、桃源，東徑清河與淮合，歷云梯關(guān)入�！盵23]。清雖剛?cè)腙P(guān)，但以前河政管理制度尚存，清廷繼續(xù)晚明簡單的堵口策略�！埃樦危┢吣臧嗽拢瑳Q荊隆朱源寨，直往沙灣，潰運堤，挾汶由大清河入海。（楊）方興用河道方大猷言，先筑上游長縷堤，遏其來勢，再筑小長堤。八年，塞之。九年，決封丘大王廟，沖圮縣城，水由長垣趨東昌，壞平安堤，北入海，大為漕渠梗。發(fā)丁夫數(shù)萬治之，旋筑旋決�！表樦问哪辏�1657），朱之錫總督河道，繼續(xù)實行堵塞方略�！笆悄隂Q祥符槐疙疸，隨塞。十五年，決山陽柴溝姚家灣，旋塞。復決陽武慕家樓�！边@種毫無創(chuàng)新的策略無法適應(yīng)黃河的變化，自然起不到應(yīng)有的效果。但順治時期能繼承前朝的治河制度，沒有因為肇國之初經(jīng)濟困難、萬事欠缺，就放棄黃河治理，這說明清以前的河政制度對后代影響巨大。
從康熙開始，清代河政進入一個相對創(chuàng)新有效時期。這期間河政雖有創(chuàng)新，但從效果上看，并不能維持多久，程度也不甚高，只是比清代其它時期要好一些。
此時期的河政創(chuàng)新主要表現(xiàn)在水利衙門精簡、變遷和工程技術(shù)的進步上。
1、水利衙門的精簡和變遷
自西漢以來，歷代政府加強了對水利的管理，水利衙門越來越多。衙門眾多可以反映政府對水利相當重視，但衙門多也有弊病。衙門之間職責不清，錯綜復雜，反而會出現(xiàn)推諉責任，耽誤河道治理的現(xiàn)象。以明代為例，政府對黃、運兩河管理十分重視，河道主管地位一般相對較高。據(jù)姚漢源研究，明代有侍郎級的總理河道、總（或提）督河道、總漕兼管河道等官職名，也有官職由武官的都督或侯、伯充任的。永樂遷都北京后，黃、運有事就臨時派遣尚書、侍郎及都督等治理；常時由地方官或漕運總兵官兼管。景泰后河道有事專由都察院派都御史（或尚書兼都御史）、副都御史、僉都御史（或侍郎兼副都或僉都）主持治理。以后又有變化，成化七年（1471），始設(shè)總理河道，尚書或侍郎常兼都御史、或副都、僉都等職，逐漸成為常設(shè)官職。隆慶時加提督軍務(wù)銜，萬歷時設(shè)總理河道兼提督軍務(wù)。總理河道下又設(shè)多種官吏，有主事、郎中及御史等中央官吏分段管河，還有地方通判、州判、縣丞主簿等管理所屬河段[24]。這么多的官職看起來好似職責清晰，對防災(zāi)治河作用很大，但實際上看明代黃河泛濫情形可知，機構(gòu)作用效果不是很大。
清代統(tǒng)治者既看到了前人設(shè)置水利機構(gòu)的必要性，又看到了水利機構(gòu)作用的有限性，對治河管理機構(gòu)逐漸加以更改，河督制度完全確定下來。清代政府著眼于確保國家漕運暢通，河督設(shè)立時間很早，其體制也得以穩(wěn)定運行[25]。順治元年（1644）以楊方興為總河，駐守山東濟寧�？滴跏吣辏�1678），河道總督移駐江蘇清江浦；二十七年移回濟寧，以侍郎協(xié)理駐清江浦；三十一年，總河又移清江浦；三十九年裁理；四十四年，山東河道交巡撫管理，雍正二年（1724）設(shè)副總河于武陟。七年分設(shè)江南河道總督，駐清江浦，管理江蘇、安徽兩省的黃河和運河，簡稱南河；改副總河為山東、河南河道總督，駐濟寧州，管理山東、河南兩省的黃運兩河，簡稱東河。這兩河與雍正八年時設(shè)管理海河水系的北河，合稱“三河”。
總河下屬機構(gòu)，清代在明代基礎(chǔ)上也有所調(diào)整。清初與明代相近，后逐漸調(diào)整，到乾隆以后定為三級：道、廳、汛分段管理，并設(shè)文職、武職兩系統(tǒng)。文職如淮徐道、淮揚道等都專管河務(wù)，開歸陳許道、彰衛(wèi)懷道皆兼理河道；廳與地方的府、州同級，官為同知、通判等；汛為縣級，官為縣丞、主簿等。武職則由河標副將、參將等統(tǒng)率；廳則設(shè)守備以下等職，汛則設(shè)千總以下各職[26]。
從以上衙門設(shè)置的變遷來看，清代政府力求使各水利機構(gòu)做到分段管理、責任到位。從效果上看，這種制度的變遷并不能使各衙門的責、權(quán)、利完全明晰。黃河雖是個別地區(qū)決溢，但治理卻應(yīng)該從全局出發(fā)。下游泛濫，還應(yīng)從中上游查找原因。河督管轄地限定后，只能從所轄地治理河道，治河工程不能相互溝通，協(xié)調(diào)解決，治河效果并不明顯。但總體來說，衙門之間的責任與明代相比更加清楚，也更有效。
2、治河策略的發(fā)展
這一時期與明代相比，治河策略也有一定的進步，主要表現(xiàn)在康熙年間靳輔治河工程上。
康熙初年，黃、淮、運情形混亂，災(zāi)害不斷。康熙十六年（1677），以安徽巡撫靳輔為河督，主持河道治理。靳輔在幕僚陳璜的協(xié)助下，繼承了明代潘季馴“束水攻沙”的思想，堵塞決口以挽正河，修筑堤防以束水攻沙。首先疏浚下流，后浚上淤，堵塞所有決口，堅筑兩岸堤防，建減水壩泄洪。至二十二年，黃河復故道。二十三年，靳輔又建議開中運河，至二十七年完工，黃、運分離。靳輔治河比潘季馴進步之處主要在于三個方面：一是工程規(guī)模較潘氏為大。二是靳輔開中運河，使黃、運分離。潘季馴為防明廷棄黃不治，不愿分開。而清廷雖重行漕亦重治河，故靳輔無所顧慮。三是靳輔能增建高家堰洪澤湖大堤，導致泗州城于康熙十九年前后淹沒。而明代為防水淹泗州明祖陵，根本不能做到這一點。
靳輔之后，治河策略又轉(zhuǎn)為保守。于成龍、張鵬翮、趙世顯、陳鵬年等以及雍正、乾隆年間的齊蘇勒、嵇曾筠、高斌、白鐘山，都僅部分地繼承了靳輔的治河策略。這些河督還算當時河督中的較為成功者，也不過是維護靳輔留下的黃河岸線，不惜人力、物力，有決即堵，沒有其它更有效的策略。張鵬翮盡拆董安國所修的攔黃壩，堵馬家港，使河仍從云梯關(guān)以下入海。同時加培高家堰，堵唐梗六壩，束淮敵黃。在運河上改修新中河，使中運河上段與新中河下段合為一河，運河和黃河再次脫離。這是較好地繼承靳輔策略的體現(xiàn)。白鐘山擅于筑堤，嵇曾筠長于筑壩，有“白堤、嵇壩”之稱。這種稱呼是人們對他們治河功勞的肯定，但也反映了他們擅長的策略有限，僅為堵口、束堤，缺乏全局觀。道光時期包世臣評論道：“自潘、靳之后莫能言治河者，其善者防之而已�！涿饔阱X糧者知分厘皆百姓膏血，求水勢致病之源，用力少而成功多，使河底日深，不能減功而能減險，張、齊、白、高皆其選也”[27]。評論非常公允。
3、注重河督的經(jīng)驗
黃河歷來難馴，從漢代開始，逐漸形成熟悉河務(wù)的人擔任治河的制度。清朝的河督選人也基本遵循這個制度。據(jù)《清史稿·河督表》統(tǒng)計，自順治元年（1644）楊方興任總河始，至道光二十年（1840）東河總督栗毓美去職，在近二百年時間里，先后正式擔任過河督職務(wù)的共有72人。順治年間，河督為楊方興和朱之錫兩人�！肚迨犯濉匪鰲罘脚d和朱之錫都沒有提到兩人擔任河督前是否知曉河務(wù)，但兩人擔任河督后都為阻止黃河進一步泛濫作出了突出貢獻。楊方興治河十四年，非常重視漕運的作用，始終堅持“藉黃濟運”原則，力排導河北流入海之眾議，在技術(shù)上使用堵口、疏浚。朱之錫繼任河督，在職九年，重點整治“運河之脊”南旺和“運河咽喉”董口，廣建涵閘調(diào)節(jié)清黃水勢，治河初見成效，九年中未發(fā)生大災(zāi)。他們雖不是研究河務(wù)出身，但擔任河督后都能知曉河務(wù)，是當時人中治河的佼佼者。
康熙年間，河督人選稍有變化�！坝幸稽c與順治不同，康熙選任的河督，大多曾任地方督撫高職，具有治理一方的實踐經(jīng)驗，對河務(wù)亦有所知。像盧崇駿曾官粵督多年；楊茂勛則任湖廣巡撫，且曾署理河督；靳輔任安徽巡撫時，對治河已頗有研究；王新命曾任兩江總督；于成龍任直隸巡撫，分理河務(wù)；張鵬翮任兩江總督，曾扈從康熙南巡視河。他們所具備的這種經(jīng)歷，與順治河督均出自內(nèi)院相比較，無疑是前進了一大步，對有效治河大有裨益”[28]。實際上，康熙選任河督除了重視是否知曉河務(wù)，起初還特別強調(diào)河臣操守。有學者指出，康熙初時認為，一個雖不精通河務(wù)的河官，只要清廉愛民，勤勉任事，亦能做到熟練河工所能做到之事，甚至能做得更好。經(jīng)過于成龍、董安國等河督的經(jīng)驗教訓，康熙的用人思想才轉(zhuǎn)變，由過去的以“操守”為重，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴偈毓讨�，而才能尤重[29]。
雍正以后，河督選任繼承了注重經(jīng)驗的制度。雍正時期，不少河督很早便接觸河務(wù)，從低中層做起，逐漸得到晉升。世宗朝治河功績最大的齊蘇勒就是這種晉升方式的典型。齊蘇勒曾為欽天監(jiān)博士，又遷靈臺郎，對天文地理比較熟悉，初時在地方為永定河分司�？滴跛氖辏�1703）隨圣祖南巡閱河，修筑埽壩。河決武陟時，又曾監(jiān)修堤工。康熙六十一年，雍正即位，齊蘇勒被升為山東按察史，兼理運河事，雍正元年（1723）即被任命為河督。嵇曾筠接受的也基本是這種培養(yǎng)模式。乾隆年間還出現(xiàn)一些治河世家。如嵇璜是嵇曾筠之子；高晉為高斌從子；李宏、李奉翰父子同為乾隆朝河督，李奉翰次子李亨特是嘉慶時河督。
以上治河制度雖有進步，卻不能保證河患得到徹底治理，當時還有些因素干擾治河。這些干擾因素主要體現(xiàn)在：
1、堅持治河從保漕出發(fā)
元代以來，京師糧食依靠南方，故漕運顯得尤其重要。朝廷在徐州以下治黃的目的也主要是為了漕運。漕運成為治河的中心。順治九年（1652），河道總督楊方興言：“元、明以迄我朝，東南漕運，由清口至董口二百余里，必藉黃為轉(zhuǎn)輸，是治河即所以治漕，可以南不可以北”[30]。這代表著清代治河的總體思路。黃河泛濫不是一種原因造成的，故需要綜合治理，從黃河中上游、淮河、運河等方面考察作一統(tǒng)籌規(guī)劃。當時人其實已經(jīng)注意到治河要綜合全局。靳輔任河督之初，同陳璜遍覽黃、淮形勢及沖決要塞，對河道、運道的關(guān)系有了初步認識。他提出：“治河當審全局，必合河道、運道為一體，而后治可無弊�！盵31]。陳璜也曾到過寧夏靈武等西北地區(qū)，對當?shù)氐沫h(huán)境有一定認識，認為“從來致患，大都出此”[32]。但在現(xiàn)實治河中，靳輔并沒有做到從全局出發(fā)，仍然注重的是徐州以下的漕運地區(qū)。他是在到任八年以后，即康熙二十四年（公元1685年），才去商丘以上查勘的，治河十年，徐州以上的北岸大堤從沒整修。所以，張含英評論：“所謂‘審其全勢’，也只是就黃河和運河相關(guān)部分而言，并沒有對黃、淮兩河作全面的調(diào)查研究，沒有根據(jù)上下游的全勢進行規(guī)劃，更沒有從頭到尾地源流并治”[33]。
這種堅持保漕的制度阻礙了從全局治黃的策略，歷代河督僅能圍繞這一制度竭力減輕河患，卻不能根除河患。有些河督不敢否定堅持保漕的制度，又不愿承擔治河不利的責任，于是便從河患難治的角度減輕責任。清代首任河督楊方興認為“河不能無決，決而不筑，司河者之罪。河不能無淤，淤而不浚，亦司河者之罪。若欲保其不決不淤，誰敢任之？請敕下廷議，定畫一之規(guī)，屏二三之說，俾有所遵守”[34]，將河督的責任降低到經(jīng)常維持筑堤疏浚的層面，而不是想方設(shè)法根除黃災(zāi)。清代河督在這一保漕制度的支配下，只能在小范圍內(nèi)花費鉅資筑堤、堵口、疏浚，不能從根源上解決河患。
2、皇帝干預治河
清代前期，雖是河督主持治河，但皇帝對治河策略仍有決定權(quán)力。這一點在康熙身上最為突出�？滴醴浅Ｖ匾暫觿�(wù)，將三藩、河務(wù)、漕運三件大事書于宮中柱上，時刻不忘提醒自己�？滴踉氂[河防諸書，對河務(wù)有一定的了解，更曾多次下江南，視察河工。但河務(wù)是一個非常注重經(jīng)驗、十分復雜的工作，不是憑借書本知識和少許的實地考察就能解決的�？滴醵辏�1684），康熙南巡下河地區(qū)，決定派遣于成龍?zhí)艨：？�。靳輔根據(jù)自己的河防經(jīng)驗，堅決反對疏浚�？冢瑥娬{(diào)筑堤。引發(fā)出一場靳輔與于成龍、孫在豐等人關(guān)于如何治理下河地區(qū)的爭論。康熙傾向于成龍的意見，最后靳輔被罷免河督，下河工程按照康熙意愿次第進行，但效果并不如人意�？滴鹾髞碚J識到?jīng)Q策的失誤，重新起用靳輔治河�？上Ыo不久即卒，耽誤了治河的良機�？滴醵啻螌χ魏犹岢鲆螅m有一定道理，但在相當程度上影響了河督的治河計劃�？滴跛闶敲骶啻我蛑魏右庖姴唤y(tǒng)一而開廷議、部議。民主思想雖濃，卻影響了治河進程。四十一年，康熙認為永定河石堤對防患作用很大，想要在黃河兩岸推行，從徐州至清口都修石堤。幸虧建議被河督張鵬翮以“建筑石工，必地基堅實。惟河性靡常，沙土松浮，石堤工繁費鉅，告成難以預料”[35]否決，否則又要造成重大損失。
3、官場腐敗開始
官場腐敗是封建社會的痼疾，即使在政府尚為清明的清前期也不例外。康熙前期，方大遒“貪婪誤工”[36]，被揭發(fā)。朱之錫任河督時，上奏：“奸豪包占夫役，賣富僉貧，工需各物，私弊百出，宜責司、道、府、廳查報，徇隱者以溺職論。額設(shè)水夫，陰雨不赴工，所扣工食，謂之曠盡，宜令管河廳道嚴核。河員升調(diào)降用，宜令候代始行離任。河員有專責，不宜別有差委。歲終察核舉劾，并宜復舊例”[37] 。說明當時河官腐化已經(jīng)出現(xiàn)，影響了河道治理。但當時的河督基本上都能潔身自好，甚至說是廉潔的典范，如楊方興“所居僅蔽風雨，布衣蔬食，四壁蕭然”[38]，財政腐化尚不嚴重。當時影響治河的官場腐敗主要是朋黨相爭。
朋黨相爭影響治河主要體現(xiàn)在康熙、乾隆時期關(guān)于如何治理下河地區(qū)的爭論上。許多官僚從地方利益出發(fā)，干冒罷官丟職的危險，阻撓犧牲地方利益的治河方式�？滴踉谥С钟诔升埖热说牟呗院筢θ恍盐�，重新起用靳輔，但損失已無可挽回。乾隆為了治理好下河地區(qū)，多次下部議，雖然乾隆很快認清言官作用有限，容易干擾河務(wù)，但畢竟浪費了時間。
二、制度逐漸僵滯時期（乾隆后期至宣統(tǒng)時期）
清代中前期，雖經(jīng)努力救治，黃河依然經(jīng)常泛濫，指和制度發(fā)揮的作用有限。乾隆后期以后，治河制度更加僵化、虛空，不能對治河提供有效的保證。這一時期治河制度僵滯主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
1、堅持堵口制度，策略依照前代甚至有所退化
乾隆后期及至以后，河督輪換頻繁，卻沒有能夠治河長久的，這關(guān)鍵在于他們治河無術(shù)，不切實際地照搬前人方法。嘉慶、道光年間河督吳璥、康基田、黎世序、栗毓美等，是當時治河較有成就者，卻多為堵口搶險疲于奔命。筆者據(jù)《清史稿》卷一二六《河渠志·黃河條》統(tǒng)計，從嘉慶至道光年間至少有23次堵口。而主動筑堤防護措施僅為5次。由于治河策略單純，堵口較多，河道淤積很快。有學者指出，從嘉慶元年（1796）到嘉慶二十五年，決口多集中在睢州以下，到嘉慶末年及道光年間，決溢地點逐漸上移，嘉慶二十四年武陟馬營決河，道光二十三年中牟辛寨決河，都對河道發(fā)生了較大影響[39]。清代水利官員不僅對治河策略見解平凡，平時也不注意對黃河的保護，多在河患爆發(fā)時才覺察到治河的重要�！肚迨犯濉肪硪欢逗忧尽S河條》載，道光五年十月，東河總督張井言：“自來當伏秋大汛，河員皆倉皇奔走，救護不遑。及至水落，則以現(xiàn)在可保無虞，不復求疏刷河身之策，漸至清水不能暢出，河底日高。堤身遞增，城郭居民，盡在水底之下。惟仗歲積金錢，抬河于最高之處”。這從一個方面反映了當時水利官員治河策略的窮盡。
從制度變遷的動力角度分析，乾隆后期以后的河督也有自己的難處，河道越來越淤積，難以治理，如果徹底革新，就會變革保漕制度。而保持漕運是朝廷的一貫方針，漕運受到影響，河督的官運也就到頭了。所以，河督堅持前人的堵口、筑堤策略對治河不是最佳策略，對河督來說卻是上上之選，這是治河策略僵滯的重要原因。
2、官場腐敗阻礙治河工程進展
乾隆以后，治河制度和技術(shù)經(jīng)過歷代人的總結(jié)，已經(jīng)比較完善。只要真正堅持治河制度，運用適當?shù)闹魏蛹夹g(shù)，是能夠減輕河患甚至使黃河安瀾的。但當時官場腐敗已呈毒瘤，嚴重阻礙了治河的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：
（1）官員貪污腐化嚴重。上起河督下至河吏，貪污成風。河政每年甚至每次治河工程都有一定預算，如果按照正常程序，河防官吏是不會有貪污的機會的。但事實上，河防官吏和戶部官吏沆瀣一氣，互相利用，結(jié)成伙伴，上下其手，將許多河防資金落入囊中。先是河防官吏夸大險情，多請公款。公款到手后按照比例再向戶部行賄，款項得以順利奏銷。這種連成一氣的貪污方式成為河政制度中的一條非正式制度，不是輕易就能被外界壓力所能破壞的。河督如果不能利用河款，為他人謀福利，破壞貪污規(guī)則，會受到各方面的報復。典型例子是蘇廷魁任河督時，與河南巡撫某奏請銀100萬兩堵塞決口。工程結(jié)束，剩銀30萬兩。巡撫主張瓜分，蘇氏堅決上繳還部。巡撫由于欲望沒有滿足，遂挾私彈劾蘇氏。戶部沒有得到這次工程應(yīng)給的回扣，更為憤恨，對蘇氏奏疏橫加挑剔，工程不能奏銷，蘇氏落得革職查辦的境地。當時單個的廉潔河官根本無力改變集團式貪污的局面。徐端“自河工微員以廉能著，受特知擢至河東總河。久于河防，習知其弊，嘗浩嘆國家有用資財，濫為靡費，欲見帝瀝陳。同事者恐積弊揭出，株連者眾，故尼其行，致抑郁而死，貧無以殮”[40]。徐端作為總河都無力改變河政積弊，可見集團式貪污的能量有多強！故此有學者認為：“腐敗的河政體制下，不肯同流合污者是絕沒有好下場的”[41]。
（2）偷工減料形成豆腐渣工程。河防官吏、河工都能找到自己的生財之路。官吏利用手中特權(quán)，對下屬款項層層侵剝，到河工那里也許只有當初的五分之一。就是這些余款也不能保證全被用在治河上。河工還能利用技術(shù)，偷工減料，撈上最后一筆小錢。如光緒十三年（1887），鄭下汛有一鼠穴，夫頭估計需錢二百仟。經(jīng)過層層回扣，到工人手里只有四十仟了。工人用樹枝架入穴內(nèi)，蓋上土草草了事。不久大溜經(jīng)過，即從此穴決口，造成巨大損失[42]。這些經(jīng)不起風浪的豆腐渣工程還有好多。不符合河防標準的工程自然經(jīng)不起黃河的侵蝕。
更為可惡的是有些河工為了一己之利，不惜想盡辦法使河堤決口，從而有機會侵蝕公款。當時人記載，如果河久不潰決，“河員與書辦丁役，必從水急處私穿一小洞，不出一月，必決矣，決則此輩私歡，謂以此侵吞有路矣”[43]。
（3）官員不到崗，河兵出工不出力。道光年間李星沅調(diào)查，南河四道管轄同知通判23員，舊例應(yīng)常年駐守各地，隨時實行修防。但當時情況是：“近年以來，惟徐州、常、鎮(zhèn)道屬十廳照舊分駐工次。至淮揚道屬七廳、淮海道屬六廳，率多聚處清江，廳屬幾同虛設(shè)。非遇省漲搶險，皆不到工。因而實任佐雜各官營汛，備弁協(xié)力，鮮不尤而效之，視堤防如傳舍，即奏防汛候補人員，亦多安坐寓中，并不親往幫辦，殊非慎重要工之道”[44] 。河兵也不遵守河政制度。河兵本有每年植柳百株以保護堤根或供埽用的任務(wù)，但河兵往往多是虛報數(shù)字，不能真正完成任務(wù)。更有人將柳樹植于河堤之上。河政制度形同虛設(shè)導致的結(jié)果是真正河防無人看管，堤岸遇水即潰。
由于治河工程牽涉到河官、河工的巨大經(jīng)濟利益，他們往往糾合在一起，共同貪污，并極力掩蓋，不愿實施良好的治河制度，仍堅持不合時宜的治河制度，攫取最大利益�！霸械亩ㄆ诰S修維護的相關(guān)制度與措施，逐漸成為一紙空文，各地不再認真執(zhí)行”，由此導致晚清“正常的河工工程實際趨于廢弛，河堤不決，河工不興”[45]，這為治河造成了極大困難。
四、漢、清兩代治河制度的啟示
漢代是我國封建統(tǒng)一國家治河制度的初創(chuàng)時期，其制度雖不完善，但因比較契合當時的需要，有制度創(chuàng)新的動力和需求。事實上，漢代的治河制度逐漸走向有效，并為后來王朝提供了典范。清代治河制度比漢代完善得多，但效果并不明顯。除了河道自然變遷更為難治以外，清代治河制度的逐漸僵滯也應(yīng)該是治河失敗的重要原因之一。兩相比較，我們可以得出下列啟示：
1、要實事求是，從黃河泛濫的根源出發(fā)尋求解決方案。漢代對黃河的認識雖不及現(xiàn)代深刻，但在遇河患斗爭的過程中，逐漸學會應(yīng)付的手段，能夠發(fā)揮自己最大的智慧，先堵塞決口，后演變成在有河患危險時就開始疏通河道，最后專設(shè)監(jiān)管黃河衙門，監(jiān)視黃河的變化。到王景時，更是將下游河道徹底整修，以后又多次加固。黃河在東漢以后安流多年與漢代對黃河認識的加深及治河策略的適當是分不開的。清代雖是各種治河制度的總結(jié)時期，能夠利用前代的思想成果，但治河者并不能按正確的方式治河，只能在一定的前提下竭力維持，這是一種不求實際的消極的治河策略。最終河督只能在保漕的前提下殫精竭慮，卻未能收拾好殘局，反而使河患越發(fā)難治。
2、要充分信任有能力的治河專家，允許他們突破治河的禁區(qū)。治河是一項綜合工程，需要各方面的配合，更需要有能力的專家統(tǒng)領(lǐng)負責。如果統(tǒng)治者不能給予治河領(lǐng)導者充分的信任，派其它人參與協(xié)同治理，甚至皇帝親自出馬為治河出謀劃策，那往往會耽誤治河的進程，不能發(fā)揮出專家治理制度應(yīng)有的績效。如西漢王延世第二次治河時，因為大將軍王鳳派遣楊焉等人協(xié)助治河，眾人意見不相合，費時六個月才治河成功，與以前王延世單獨治河相比，效率大為降低。清代言官干預治河事物更多，許多時候因眾人意見不一導致無法開展治理工程�？滴跄觊g，因康熙對河督靳輔的操守和能力產(chǎn)生懷疑，不但激起朋黨相爭，更使于成龍等人的效率低下的治河策略一度占居上風，導致河患得不到有效治理。乾隆年間，關(guān)于如何治理下河地區(qū)的意見也頗多，乾隆及時吸取祖父康熙時的教訓，斷然決定禁止言官插手河務(wù)，方使高斌等人的正確策略得到實施[46]。
3、要嚴禁損公肥私。明清時期，河督被視為肥缺，許多官員競相爭任。這不僅僅是河官道德操守的問題，還在于治河款項的使用制度出了問題。如果各項制度都能遵守，即使有河官想貪污挪用，也不得其門而入。清代前期，政治較為清明，即使有河官貪污，也容易被發(fā)現(xiàn)。順治年間河臣方大遒奸貪不法，遭到直隸總督李蔭祖和河督楊方興的彈劾。乾隆前期河政尚能得到維護，十一年（1746）御史楊開鼎劾南河河督白鐘山河決匿災(zāi)不報，白鐘山坐奪官。清代后期，吏治敗壞已不可收拾。據(jù)蕭一山研究，“乾隆以前，治河者尚多實事求是，子和紳秉政，任河督者皆出其門，先納賄，然后許之任，故皆利水患，藉以侵蝕中飽，而河防乃日懈，河患乃日亟，是亦清室中衰現(xiàn)象之表露較著者也”[47]。河督視職務(wù)為肥缺，先投資取得治河權(quán)力，焉有不貪污之理！
如果各項制度能得到執(zhí)行，治河工程是大有希望的。雍正時期齊蘇勒任河督，堅持預防為主的措施，并革除吏弊，“人皆懔懔奉法”，齊蘇勒還廣筑堤壩，效果顯著。雍正二年，“是秋颶風作，海潮騰踴丈余。黃河入海之路，二水沖激，歷三晝夜，而濱海堤岸屹然”[48]。即使是在乾隆后期河道益壞的情況下，只要合理治河，也能收到良好效果。據(jù)包世臣《中衢一勺·郭君傳》，乾隆三十九年（1774），河決清江浦老壩口，全黃入運，淮、揚、高、寶四城人民受到?jīng)_擊，形勢十分嚴峻。南河總督吳嗣爵沒有任何辦法，被迫啟用受其排斥的老壩工郭大昌。吳氏計劃撥“錢糧五十萬，限期五十日”。郭大昌為了不讓吳嗣爵乘機貪污，將其工程限定為工期不得過二十天，工款不得過十萬兩。為了防止吳嗣爵等官員降低堵口效率，郭大昌提出，在施工期間，只需文武汛官各一維持工地秩序，不許任何官員到工，并親自掌握料物公款。經(jīng)過一番苦戰(zhàn)，“到期遂合龍”，僅用銀十萬二千兩，大大低于吳嗣爵的五十萬兩預算。
--------------------------------------------------------------------------------
[1] 水利部黃河水利委員會《黃河水利史述要》編寫組：《黃河水利史述要》，水利出版社 1982年版，第30頁。
[2] 讀者可以參看水利部黃河水利委員會《黃河水利史述要》編寫組的《黃河水利史述要》（水利出版社 1982年版）、張含英的《明清治河概論》（水利電力出版社1986年版）、孟昭華的《中國災(zāi)荒史記》（中國社會出版社1999年版）等書中的有關(guān)章節(jié)，大概可以得出以上結(jié)論。
[3] 張含英：《明清治河概論》，第21頁。
[4] （日）藤田勝久《漢代水利事業(yè)的發(fā)展》，劉俊文主編：《日本中青年學者論中國史》（上古秦漢卷），上海古籍出版社1995年版，第440—442頁。
[5] 武帝元光三年治河，《史記·河渠書》、《漢書·溝洫志》載：“興人徒塞之”，《漢書·武帝紀》載：“發(fā)卒十萬”。
[6] （日）藤田勝久《漢代水利事業(yè)的發(fā)展》，劉俊文主編：《日本中青年學者論中國史》（上古秦漢卷），第444頁。
[7] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，中華書局1962年版，第1687頁。
[8] 參考（唐）李隆基：《大唐六典》卷二十三《都水監(jiān)》，三秦出版社1991年版，第426頁；（唐）杜佑：《通典》卷二十七《都水使者》，中華書局1988年版，第770頁。
[9] 杜佑：《通典》卷二十七《都水使者》，中華書局1988年版，第770頁。
[10] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1690頁。
[11] 朱紹侯、龔留柱：《盛衰蒼�！獫h元成二帝傳》前言，大象出版社2002年版，第2、7頁。
[12] 顧頡剛在《漢代學術(shù)方略》中曾言《禹貢》“漢人治水，用它了作根據(jù)”，東方出版社1996年版，第70頁。
[13] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1687頁。
[14] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1687頁。
[15] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1688頁。
[16] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1690-1691頁。
[17] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1691頁。
[18] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1689頁。
[19] 《漢書》卷二十九《溝洫志》，第1694－1695頁。
[20] 《后漢書》卷七十六《循吏·王景傳》，中華書局1965年版，第2465頁。
[21] 《后漢書》卷七十六《循吏·王景傳》，第2465頁。
① 北魏·酈道元：《水經(jīng)注》卷七《濟水》，上海古籍出版社1990年版，第146頁。
[22] 北魏·酈道元：《水經(jīng)注》卷五《濟水》，第92—93頁。
[23] 《清史稿》卷一二六《河渠志一》，中華書局1976年版，第3716頁。
[24] 姚漢源：《中國水利史綱要》，水利電力出版社1987年版，第429頁。
[25] 關(guān)文發(fā)《清代前期河督考述》，《華南師范大學學報》1998年第4期，第80頁。
[26] 姚漢源：《中國水利史綱要》，第430頁。
[27] 包世臣：《中衢一勺》卷二《答友人問河事優(yōu)劣》。
[28] 關(guān)文發(fā)《清代前期河督考述》，《華南師范大學學報》1998年第4期，第81頁。
[29] 王英華《康乾時期關(guān)于治理下河地區(qū)的兩次爭論》，《清史研究》2002年第4期，第84頁。
[30] 《清史稿》卷一二六《河渠志一》，第3716-3717頁。
[31] 《清史稿》卷一二六《河渠志一》，第3720頁。
[32] 張靄生編纂《河防述言·源流第五》。
[33] 張含英：《歷代治河方略探討》，水利出版社1982年版，第117頁。
[34] 《清史稿》卷二七九《楊方興傳》，第10110頁。
[35] 《清史稿》卷一二六《河渠志一》，第3724頁。
[36] 《清史稿》卷二七九《楊方興傳》，第10111頁。
[37] 《清史稿》卷二七九《朱之錫傳》，第10112頁
[38] 《清史稿》卷二七九《楊方興傳》，第10111頁。
[39] 水利部黃河水利委員會《黃河水利史述要》編寫組：《黃河水利史述要》，第318頁。
[40] 蕭一山：《清代通史》卷中，中華書局1986年版，第291頁。
[41] 王振忠《河政與清代社會》，《湖北大學學報》1994年第2期，第41頁。
[42] 于廷鑒：《治河芻議》，民國十九年（1930）鉛印本。
[43] 清·歐陽昱：《見聞瑣錄·河員侵吞》，岳麓書社1986年版。
[44] 《李文恭公奏議》卷十九《附奏通飭河工員弁各駐工次片子》。
[45] 陳樺《清代的河工與財政》，《清史研究》2005年第3期，第39頁。
[46] 王英華《康乾時期關(guān)于治理下河地區(qū)的兩次爭論》，《清史研究》2002年第4期，第84頁。
[47] 蕭一山：《清代通史》卷中，第287-288頁。
[48] 《清史稿》卷三一O《齊蘇勒傳》，第10620-10621頁。
|
評論加載中，請稍候...
